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言論

自由共和國》渡邊將人/川普政權的對台與對中政策 日本的政治學者這麼看

2018-04-02 06:00

渡邊將人/日本北海道大學副教授

美國總統唐納.川普的做法總是令人驚訝,例如在「台灣旅行法」通過之後,他選在法律自動生效之前慎重簽署,這種向兩岸傳遞訊號的象徵意義,受到了各界重視。

回顧過去川普政權第一年的東亞政策,充滿了不透明感。他在上任之前與蔡英文總統的電話對談,讓人不禁預想「一個中國」的方針會不會就此改變,不過期待愈高,失望愈大。各界一直憂心川普總統不懂外交的複雜性,歐巴馬前總統在任時,我們可以看出TPP不單單只是一種經貿協定,更是一種能夠跳脫中國、帶動東南亞貿易,並重新制定相關規則的策略框架。然而,川普總統為了贏得勞工們的選票,把退出TPP跟工作機會增加這兩碼事單純地圈在一起。除此之外,他也意識到煤礦業勞工們的選票,而選擇退出巴黎協議,結果讓最近宣稱積極重視環保問題的中國,超越美國順勢登上擔負全球氣候重任的大國寶座。川普用處理內政的感覺來經營外交,往往給中國帶來意想不到的利益。

而川普政權的對中政策,最近出現了大轉彎的徵兆。去年十二月發表的「國家安全戰略」(NSS)報告裡,定義中國為「revisionist power」(「變更現狀勢力」,或譯作「修正主義強權」)的國家,會向美國挑戰,威脅美國國家安全與社會繁榮。此外,今年一月發表的「國防戰略」(NDS)報告裡,也指出中國為「strategic competitor」(「戰略性的競爭對手」,或譯作「策略競爭者」)。上述兩種報告,也包含俄國在內。這是自布希政權以來,外交主軸出現的極大變化。美國長年來把外交的重心放在反恐戰爭,現在則是放在大國間的競爭。其背後有幾項因素:

第一,跟超越黨派的美國國會(United States Congress)活絡的運作有關。美國對中政策的冷熱溫差,已不再像過去共和黨與民主黨之間那樣,目前是行政機構與立法機構之間溫度不同。任命熟知台灣的薛瑞福為美國國防部高官,即是不同於以往的一種變化。不過,川普政權下決定台灣政策方向的仍舊是美國國會。

行政機構必須同時考慮安保、經濟等各種因素,因此無法用力踩油門。對台販售合計金額十四億美元規模的軍備,是在美國國會的猛推之下實現的。例如共和黨的麥凱恩參議員以及民主黨議員曾對總統施加壓力(民主黨內的勞工工會基於就業問題,自由派則是基於人權與環保問題,因此對中國都保持警戒),加上已卸任的重量級議員達謝爾、蓋哈特等也都曾協助遊說。

第二,跟日本與亞洲各國能否運用新的合作關係繼續吸引美國重返亞太有關。去年十一月美日首腦會談中,提到了「自由開放的印度—太平洋(free and open Indo-Pacific)策略」,可以看出這是為了川普政權退出TPP之後的「配套措施」。上述策略的重要課題,是如何對抗想要鞏固權力基盤,並且建構出從亞太地區到非洲地區這一大塊經濟秩序的中國。不過如果太過表態要遏制中國(containing China),那麼跟「一帶一路」相關的各個國家可能會難以唱和。因此,最多只能把它定位成一種在「普遍價值」之下,讓地區永續發展的秩序和策略。並藉此拋磚引玉,讓不喜多國外交的川普總統走進亞太。

第三,跟美國與中國之間對立情形的多層面化以及深化有關。兩國關係緊張,不只安保、經濟方面,從網路安全到社會、文化等各個層面也都環環相扣,受到影響,對此美國已經開始著手準備抗衡措施。中國一方面用「軟實力」(soft power)以文化魅力為訴求,實施「價值外交」,一方面用「銳實力」(sharp power)採取強硬的態度,美國對此保持警戒態度。今年二月,魯比奧參議員促使佛羅里達州當地的五所大學與高中終止跟孔子學院的合作關係,今後會有更多學校採取相同作法。而中國其實並不想加速對美貿易摩擦,所以不停派官員到華盛頓,希望能阻止美國發動經濟制裁。然而,在目前的體制之下,很難打破天窗說亮話,直接要求美國緩和緊張關係,似乎頗讓中國苦惱。

川普政權另一方面也存在著許多隱憂。首先,目前美國國防部長、白宮幕僚長皆為軍人,雖然增加了外交安定感,但川普政權下的國務院不如往昔,其發言與影響力被大幅削弱,在這種情況之下,究竟能否完成與北韓會談等緊要的課題,尚屬未知數。此外,如果共和黨在中期選舉敗北,無法提出立法成果,民主黨就很有可能表態要彈劾川普。屆時(實際進入彈劾程序期間)川普外交將進入極度無法預測的狀態。最後,就台美關係而言,台灣想加盟國際機構時美國究竟會給予多少協助?以及美國會訂定什麼樣的貿易協定來強化台美經濟關係?這些都是中長期的必問課題。

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