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言論

自由共和國》卜睿哲/八要四不要!卜睿哲致川普政府「一中政策入門」

2017-12-04 06:00

卜睿哲(Richard Bush)/美國布魯金斯研究所東北亞主任、前美國在台協會(AIT)理事主席

筆者的撰文動機始於美國總統川普。去年十二月二日,川普以總統當選人身分,接受台灣總統蔡英文的祝賀來電,創下美國史上先例,引發他是否違反「一中政策」之疑慮。多數觀察家推斷,川普犯下外交過失,顯示他未準備好執掌白宮。

當時,筆者深感憂心,川普會以台灣做為談判的槓桿,輕率與北京達成交易,損害台灣的利益。為此,筆者先於去年十二月十三日撰寫公開信,向川普解釋「一中政策」的緣起始末,勸戒他不應以台灣為交易籌碼,但礙於篇幅有限,決定於今年三月撰寫《一中政策入門》(A One-China Primer)一文延伸前文內容。

「一中政策」不同於「一中原則」

華府的「一中政策」與北京的「一中原則」不盡相同,前者包含更多要素,包括美國在和平進程中的利益、美中對台灣法律地位詮釋之差異等。美方今日的「一中政策」是「美中三大公報」、「台灣關係法」以及「六項保證」等長年聲明之精要。

為此,美國政府應謹慎用詞,因為美國在兩岸問題上的話語總成為政策。一九八○年代,美方官員開始以「我們的一中政策」及「我們有一中政策」加以陳述,而這項慣例持續至今,這與尼克森政府國務卿季辛吉提及的「一中原則」已大不相同。

相較於北京,華府對其「一中政策」並未有簡練表達,所以當美方官員說出「我們的一中政策」時,通常是在闡述「美中三大公報」、「台灣關係法」以及「六項保證」等聲明。

須獲台灣人民同意

華府對兩岸分裂之解決方案不採任何立場,無論兩岸是否統一或其他情況。然而,華府確切反對台海任何一方片面改變現狀,和平解決兩岸歧異符合美方的「長久利益」(abiding interest )。華府已表明任何解決方案都須獲得「台灣人民同意」。

「台灣關係法」承諾,若中國對台灣動武,美國會給予保護,而台灣的民主化加深美國在行動上複雜程度,以致華府有時採用「雙重嚇阻」(dual deterrence)的途徑,亦即一方面警告中國不要對台動武,同時保證不支持台灣獨立。

一九九八年,筆者在擔任美國在台協會主席時曾議定,美國做出的聲明須重視台灣是民主國家的事實。筆者相信台灣的政治轉型,使其在任何兩岸協商中有一席之地。這意味北京若要達成統一台灣的目標,不僅要說服台灣政府,還要說服台灣人民。

美國自一九四九年前就有「一中政策」

美國早於一九○○年至一九四九年間就有「一中政策」,以因應中國多個權力中心之情況。自一九四九年後,美國的「一中政策」才用以表述兩岸敵對政府共存之實。在冷戰期間,華府被迫在兩個中國政府間擇其一,因為雙方都拒絕共同與美國擁有外交關係之提議。

到了一九七九年,卡特政府與中國建交,但仍想出「權宜之計」(workarounds),保證與台灣的非官方關係,所以創建美國在台協會,在法律上雖是非政府組織,但實質上執行美方的對台政策。

總的來說,中國在廿世紀上半葉未曾真正統一,部分觀察家也提出質疑,中國是否再次統一。一九四九年,中國共產黨對國民黨的勝利,終結了上述質疑,但中華民國在台灣的存活與興盛,則令一中議題呈現全新且不同的特色。

支持台灣參與國際組織

台灣雖被排除在聯合國系統內的國際組織,但華府力圖維護台灣的國際參與。美國官員了解台灣在特定國際組織中的價值,因此美國政府盡其可能協助台灣參與包括「亞太經濟合作會議」、「世界貿易組織」及「亞洲開發銀行」等經濟組織。

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誠如前言,對北京與台北而言,行動和字面意義同等重要。因此川普政府最好能遵照下列準則,以確保「一中政策」能促進海峽兩岸的穩定、一致與和平。

一、不要把「台灣是中國的一部分」陳述為美方立場。

二、不要使用北京用詞「一中原則」,而是繼續美方用詞「我們的一個中國政策」。

三、不要以一國兩制做為解決台海爭端的實質方案。

四、如果改善與台灣的雙邊關係符合美國利益,不要以公開挑戰北京的方式來執行這些改變。

五、要繼續重申美國的「長久利益」,是以和平與台灣民眾可接受的方式解決台海爭議。

六、要敦促北京與台北,以彈性、耐心、創意與克制之原則處理兩岸關係。

七、要向北京強調,阻礙中國達成其統一目標的不是美國對台軍售,而是台灣民眾反對中國提出的統一方案。

八、要持續對台灣提供量身定做的武器,以因應來自中國現有及未來之威脅。

九、要持續與台灣國防體系互動,以決定如何強化其嚇阻能力。

十、要深化美台雙邊議題上的實質互動。

十一、要與台灣合作,在台灣不是會員的國際機構上,尋求加強其國際角色的方法與參與 。

十二、在任何有關美國對台政策的改變上,要事先與台灣領導人諮商,無論是正面或負面,這樣台灣領導人才能判定這些措施是否符合台方利益。

(翻譯︰編譯陳正健)

註:出自「台灣國際法學會2016年報」。

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