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自由共和國》林敏聰/創新經濟應避免「政策尋租」

2017-10-02 06:00

林敏聰/台大物理學系特聘教授

台積電董事長張忠謀在交大演講的時候,公開批評政府的「五加二產業」政策。他認為政府不應直接介入產業,而如水、電、土地與法律系統等基礎建設才是政府的責任。這個說法乍看之下,很像古典自由經濟學派對於產業政策的基本立場,即產業的發展,應由市場來決定,政府不應干預太多。聽起來義正辭嚴,而且有學理根據。但任何一個人,只要稍微熟悉台積電從工研院發跡、長期受益於政府高科技產業在減稅與各種資源的投入、加上二○○二年的兩兆雙星等等歷史,一定會對於張忠謀發言立場感到錯亂。在歐美先進國家,政府對於前瞻技術的發展都有一定積極的策略,尤其在中小型國家,如何利用有限的資源建立相應的科技產業發展戰略更是核心議題之一。姑且不論這次張忠謀選擇性失憶的原因為何,我們不妨趁這次機會,更仔細地來反省政府長期以來的科技/產業政策模式。

首先,政府有積極的科技/產業政策不是問題,但是政府決策的依據與「介入」的紅線在哪裡才是需要釐清的問題。台灣的確歷經許多重大的科技產業政策,例如大家比較熟悉的「兩兆雙星」、「生醫產業」以及最近的「五加二創新產業」,和後來科技部大力推動的人工智慧(AI)等等。近六年來,隨著科技政策決策者更換的頻繁,幾乎每一位政務官或科技政策核心決策者一上台,就會提出他們特別「鍾愛」的科技產業重點項目。更有趣的是,大部分科技/產業特定項目的提出,多少都和提出者的科技專業背景有密切相關。政策制定者背後的專業集團,也常常是政策制定後龐大資源的承接者。更甚的是,有些政策的權力核心,乾脆直接擁有相關下游產業公司的股份。這種從「政策制定與推動」、「研發執行」、到下游的「私人產業投資」,近乎「一條龍」的產官學集團,不僅在科技治理的透明與課責面向是一大漏洞,更因為常常牽涉到股市裡「明星產業概念股」的資本遊戲,反而很容易衍生出重大利益衝突的案件。前中研院院長翁啟惠,就是一個「上帝與凱撒共舞」的典型例子。原本必須面對市場挑戰的重點明星產業,在上游政策「特殊權力管道」的加持之下,反而成了扭曲市場機制政府寶貴研發資源的元凶。

因此,創新產業科技政策,應避免以上的「政策尋租」現象。政策尋租,至少包含了「創新技術」與「產業發展」兩個層次的傷害。在第一個層次,依照個人專業的「喜好」與「眼界」特定科技研發項目的決策模式,不僅缺乏建立政策課責性所需要的公開透明,更常常忽略了整體科技發展戰略所必須納入考量的在地研發條件與社會需求。一個沒有核心價值與基礎在地條件的科技產業,往往會淪為只是追逐著主流國家的時髦項目,不僅無法達成設定的產業目標,也會讓需要在地長久耕耘的關鍵技術無法生根。隨著權力擁有者的更換,像走馬燈或沖天炮一樣,只有瞬間炫目的火花。另一方面,政策尋租在第二個層次的傷害,則在於誤導國家與社會整體的資源,過度集中在幾個缺乏利基點的產業,台灣龐大光電與半導體代工產業的沉重擔子,早已嚴重排擠了其他創新產業所需的資源與基礎建設。

張忠謀想要說的也許是,半導體晶圓專工產業(Foundry)雖然不是「新」的產業項目,但台積電核心的奈米製程技術,卻是累積了長遠深厚的基礎研發能量,才能達到今天世界頂尖的地位。這或許也點出今天政府忽略長期基礎研究的另一個政策盲點。張忠謀這次選擇性的失憶發言,也許可以讓我們這個社會對於創新科技產業政策開始有不一樣的反思,而公民團體與知識界對於科技產業政策更應積極建立一個獨立的課責監督機構。

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