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自由共和國》林孟皇/記取司改教訓 翻轉台灣司法

2017-07-31 06:00

林孟皇/台灣高等法院法官、司改國是會議委員

在長達幾個月的分組討論後,司法國是會議終於來到總結會議的時程。當小英總統要親自主持並做出終局決定時,可能要先瞭解的是:執政者想藉由召開司改會議來凝聚各界共識、推動改革,從台灣社會民主轉型以來,已有多次,卻始終成效不彰。如今,這個強調從人民角度出發、非法律人過半的會議,如何不只是一場司改大戲,而能讓司法真正脫胎換骨,從而提振公信力?端看我們能否記取教訓,不再重蹈覆轍。

眾所周知,今日我們所認知的民主共和、權力分立、罪刑法定等思維,來自西方社會。雖然直到美國革命才貢獻「憲政」一詞,但自12世紀起,所有西方國家,甚至在君主專制制度下,「法律高於政治」這種思想即普遍存在。其後,憲政民主國家逐一制度化後,強調政府權力源自人民,政府應當是為公共利益、為保護人民或共同體的安全而設立,自應保障並實現人民的生命、自由、財產或追尋幸福的權利。是以,司法是為人民而存在的,其核心的審判工作即應時時以保障人權為依歸。

雖然台灣社會繼受了西方社會的憲政架構與訴訟制度,但自由、平等這些普世價值的觀念,並沒有為我們所完全接受,內化為行為準則與價值信念。在二千多年來「官本位」社會意識的薰陶下,我們不曾對司法權何以應當與行政權相互分立作出嚴肅的討論,不曾在司法人員的選任標準、權力行使、機構的內部管理模式上作出有異於行政權的安排,以致與司法權相關的法院、檢察、調查、警政、廉政、政風、矯正等系統,在「官本位」的思維下,成為國家的主人,似乎自身組織有獨立存在的價值;人民反淪落為客體,成為權力宰制的對象。

因此,今日台灣司法問題的最大根源,在於「官大於法」、「權大於法」。

以近來備受爭議的稅務專庭法官為例,代表民意的立法院制定《納稅者權利保護法》,其立法目的是為了改善稅務行政訴訟的審判品質與效率,建構受人民信賴、公正專業的稅務法庭。然而,司法院透過自行訂頒的審查要點,按照過往依年資、期別拔擢行政法院法官的陋習,完全不考量專業取向,只要該法施行前「三年內曾任各法院稅務專庭(股)之法官或其庭長、審判長,職務評定結果良好者」,就能搖身一變,成為官方認證的稅務「專業」法官。雖然在民意反彈下,司法院最近做了政策轉彎,但仍突顯出「權大於法」的問題。

另外,我國的訴訟雖然區分為民事、行政及刑事等三種類型,但為確保人民的訴訟權益,一律設有審級救濟制度。而公務員懲戒性質屬於行政訴訟,按理應直接劃歸行政法院,由各高等行政法院審理,以建構至少是高等、最高行政法院的二個審級救濟機制,並減少不必要的人力資源浪費。然而,因為公務員懲戒主要是由監察院負責彈劾,過去監察院在「院際對等」的大帽子下,堅持他們的彈劾案必須由司法院層級的公懲會,而不是高等行政法院審理,以致這機關整併的改革始終無法落實。

而今,據傳司法院為確保未來推動金字塔形訴訟制度時,可以將公懲會作為最高法院員額裁減後的人事疏洪道,以致倡議多年的公懲會裁撤計畫,並未出現在司改國是會議的議程中。只是,《法官法》第46條早就明定在法院編制員額增減時,可以直接調派法官到下級審法院,何需人事疏洪道?這豈不是「官大於法」。

以上種種,還都只涉及司法院內部的改革阻力問題。如果將我國舉世獨創的雙元司法行政系統,因為機關本位、權限競逐,以致百餘年來始終存在的司法院、法務部之爭納入考慮,就可以發現未來的司改路途依舊充滿險阻。何況司改範圍並非侷限於司法院、法務部。例如,法官、檢察官淘汰由監察院掌理,警察、科學鑑定涉及內政部,法學教育、法律人考選權歸考試院、教育部,毒品、兒少問題牽涉到衛生福利部,更別說所有改革法案需要立法院的支持。如今,總統只要求司法院、法務部提出改革時程,不會重蹈覆轍?

小英總統可能會說,我已經一改過往作法,親自召集司改國是會議,為決議「背書」了,哪個單位敢不買帳?然而,台灣是個法治國家,權力分立、依法行政、責任政治等等憲政原則是必須堅守的。而且您雖然有689萬選民的支持,卻是有任期的;反之,法官們享有憲法終身職的保障,甚至檢察官也比照辦理,而目前院、部盡是由這些人來推動司改,他們可沒有責任政治的思維。縱使您所屬行政團隊大聲疾呼、推動立法,他們來個好官我自為之,率由舊章(稅務專庭不就是最好的事例),您也只能徒呼負負,等著選民用選票制裁了。

由此可知,司改涉及五院職權,也只有以總統的高度,透過憲法第44條的權限爭議處理權,協調統合相關權力政府部門推動司改,才可以竟全功。小英總統在大選時已表明:「常設性的司法改革委員會的設置,應在全國司法改革會議中加以討論」,而今第四組所通過:「總統依據憲法所賦予的職權,設計提供社會及相關政府部門繼續對話的諮詢平台」的決議,即是一個可行的方向。

試想,我國既已背離「司法院為最高法院,不兼理司法行政」的制憲本旨,讓司法院長掌有一部分的司法行政權,而司法行政權屬於行政權的一環,本無審判獨立的適用,則總統作為國家元首、行政權的最高決策者,以前述憲法賦予的權限督促司改的推展,誰說不宜?

總之,不可能因為憲法將司法院設定為獨立機關,就阻止人民透過其他憲政機制去變革有待改革的司法現狀,而總統正是會商解決機關爭執的憲政機制樞紐。何況司法本是為保障人權而存在的,而總統府早設有人權諮詢委員會的類似機制。是以,筆者建議在總結會議除了應規劃如何落實決議之外,也應決定如何追蹤與考評進度;同時,總統無須定期召開「總統與五院正、副院長及秘書長茶敘」這類儀式性會議,而是名正言順、定期的召開院際協調會,並基於權責相符原則到立法院進行國情報告,掃除可能的司改阻礙。如此,我們或許才有機會建構一個真正服膺人權保障、憲政民主的司法。

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