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自由共和國》陳偉恩、胡念祖 /對美國拋棄巴黎協定的實務理解

2017-06-05 06:00

陳偉恩、胡念祖 /中山大學海洋政策研究中心研究助理、主任

美國川普總統於六月一日正式宣布退出「巴黎協定」後,國際間一陣譁然,儼然川普吹熄攸關世人存亡的最後一線希望,更被解讀為川普個人恣意妄為與獨斷獨行的最新例證。然,上述論斷顯然流於價值取向之道德批判,除了忽視巴黎協定的內生脆弱性,亦未能掌握美國氣候談判的實質立場,更不瞭解川普何以直指中、印等國藉該協定獲益之因,實無助於國人對國際氣候政治之理解。

第一,巴黎協定本身僅為一份「紙上減排」的國際條約。「溫室氣體排放」係國家維持發展與競爭力的關鍵,但由於佔全球總排放五成之前三大排放國中國、美國與印度,因基於開發程度與歷史排放責任之不同,以致在歷年氣候談判時就減排立場上針鋒相對。為求最終能通過巴黎協定,各國接受各項妥協,包括不訂定總體減排目標、不明文規定各國減排責任、不設立具懲罰手段之「遵約機制」、由國家自主決定其預期貢獻(INDCs)之方式決定其減排目標與時程,並以「貢獻」一詞取代「責任」,以淡化減排的政治爭議。

最終,巴黎談判淪為一場收集各國INDCs數據的統計大會,巴黎協定更因無遵約機制而成為沒有牙齒的紙老虎。誠如川普所言,可預見該協定之成效極為微小。

第二,美國有其一以貫之的氣候談判立場。美國係為三權分立之國家,總統雖有締約權,但參議院享有批准權,因此,美國參議院對特定國際條約的態度,對行政當局的談判立場有不可忽視之影響力。美參議院早在一九九七年京都議定書的談判前夕,以九十五比○一致同意通過「Byrd-Hagel」決議案,要求行政部門不得簽署任何未賦予開發中國家減排義務,以及會對美國經濟造成重大傷害的減排協定。換言之,美國參議院早在二十年前即已確立其批准國際氣候條約的底線,而無論京都議定書或巴黎協定之規定皆未滿足上述標準,此亦為柯林頓、小布希與歐巴馬三任政府從未將上述兩項國際文件送交參議院尋求批准之主因。

歐巴馬總統在二○一六年八月二十九日,繞過參議院的「意見與同意」(advice and consent,即一般理解的「批准」),以簽署「接受書」的形式,代表美國接受(accept)巴黎協定,川普今日則以其總統職權推翻前任政府的政策決定,並待日後依照該協定之規定,完成「退出」之法律程序。因此,與其一味批判川普的「氣候懷疑論」立場,倒不如正視國際氣候條約「到參議院前已死」的政治現實。

第三,美國向來視國際氣候條約為開發中國家對其遂行「財富重分配」,以及企圖正當化美國為造成全球暖化元凶之政治手段。其一,在現今國際氣候建制下,以中、印為首之開發中國家除了不負擔主要的減排責任,更要求美國等工業發達國家籌措「每年一千億美元」的綠色氣候基金,用於幫助發展中國家進行減緩和調適。換言之,美國認為這種「我減排,我捐錢,你排放」的安排,不啻為中、印等國企圖取代美國經濟優勢的陰謀。

再者,在巴黎協定的談判過程中,開發中國家企圖設立新的「損失與損害」機制,以對不及或無力因應氣候災害的脆弱與貧窮國進行協助與援助。然美國認為,這是開發中國家企圖藉此確立氣候災害之「責任與賠償」因果關係,繼而使美國承擔後續法律責任與金錢賠償的政治手段。雖最終巴黎協定中之「損失與損害」機制不涉及法律責任,但美國對於日後國際氣候談判卻有更深的受威脅感與不信任感。

美國有權拋棄巴黎協定,但對抗全球暖化卻仍需美國的參與,川普亦明示其願意「重啟談判」的可能性。近年來,美國學界建議跳脫聯合國氣候變化綱要公約所形成的國際法律建制,由個位數之中、美、印、歐、日、俄等排放大國另起新局,做出其他的政治或法律安排,或許還能有所突破。畢竟,一再漠視國際現實與美國氣候談判立場之道德批判,實無助於解決氣候威脅。

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