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自由廣場》前瞻基建計畫三點商榷

2017-05-04 06:00

◎ 張溫波

行政院通過國家發展委員會(簡稱國發會)提報的「前瞻基礎建設計畫」,相關特別條例草案已送立法院審議。不過該計畫的規劃內容殊值商榷,列述如下。

一、舊案重新包裝

基建計畫分為五大類,為期8年(每2年為1期共4期)執行完成,總投資金額8,824.9億元,帶動民間投資1兆7,777.3億元,創造GDP9,759億元,增加工作機會4至5萬人。綜觀五大類投資項目,既為執行中的延續工程,又納入「冷凍」多年的舊案或尚未動工的各項個別投資計畫(projects),何來「前瞻」!僅看見過去及現在,沒見未來。易言之,前瞻基建是落後的「前瞻」,例如7年半之前,新北市市長選舉期間,候選人提出響亮的「興建三環三線」捷運系統,曾經破土3次,迄今仍未動工,這次搭車提送行政院爭「錢」,即為典型舊案例證,類似案件不勝枚舉。

基礎建設(或公共建設)具有GDP乘數效果,爲振興景氣、提升經濟活力、創造就業機會的重要推手。不過,執政者往往忽視此ㄧ支柱的角色,導致基礎建設不進則退,拖累景氣復甦。從2010年起,公共投資逐年減少,迄今年為止的8年間,6年負成長,僅2年正成長,全期平均成長率-3.6%,而同期平均經濟成長率3.3%,兩者ㄧ正ㄧ負相差6.9個百分點。由此顯示,基礎建設後落之嚴重,可見一斑。近年來,景氣欲振乏力,經濟成長率落後南韓及世界平均值,其理甚明。即使基礎建設執行順利,如期做「好」做「滿」,與未來國家發展前景相較,依然是落後的「基建」。

二、規劃程序錯誤

國發會負責主編前瞻基建計畫,主編過程不符規劃程序。該會定位為國家重大建設計畫規劃總部,原應擔負前瞻計畫的主導角色,先釐定國家發展總目標(或願景),並且設定議題架構主軸與總經費額度,然後邀集各部會及各縣市首長商討重大建設類別及其優先次序,採取零基預算,依序分配經費,以符合整體觀或全方位思維的理念。惟有如此由上而下的縝密籌畫作業,始能發揮有限資源最有效分配及運用的功能,避免資源虛擲浪費的惡習。在定案之前,聘請學者專家參與公聽會,集思廣益,參酌各方寶貴意見,適當修正及調整原草案,再報院核定,應為周全作法。

可是,國發會的作法卻與上述規劃理念背道而馳。該會採由下而上的作業方式,發函相關部會及各縣市首長提送基建計畫,各機關乘機將原為年度例行基建工程全部報給該會。經彙總經費遠超過定案金額。該會被迫會同財主機關刪減,在短期內倉促彙編成案,報院定案,送請立法院審議。各縣市首長力爭「搶」錢,國發會召開前瞻基建公聽會,與會人士鮮少檢討各項投資計畫的可行性、財源、經濟效益等重要議題,只聞縣市長激烈爭錢的聲浪沖天。

主事者刪減各縣市提報的經費補助額,並無嚴謹的準則,僅憑自己的感觀為據,這種彙編方式難免流於草率作法,全盤基建計畫的可行性令人質疑。基建計畫定案後,召開公聽會,與會學者專家即使提出擲地有聲的高見,亦難納入原草案。易言之,公聽會形同找學者專家及縣市首長來共同背書而已,毫無實質意義。

當前臺灣面臨總體經濟長期失衡所衍生的嚴重結構問題,亟須政府研擬有效對策予以化解。可是,國發會依往例於今年2月初報院核定的國家發展四年計畫(2017年至2020年)暨2017年國家發展計畫,企圖消除長期結構問題。惟結構問題既為日積月累的長期經濟痼疾,顯非四年就能治癒。就這一點而言,前述8年為期的基建計畫若能與四年國發計畫延長為8年相互合併,並適當充實內容,就能形成完備的全方位整體發展計畫,應可逐漸有效化解結構問題,可惜國發會缺乏這種整體觀的意識理念。

三、效益隱含「落後」

行政院林揆表示,前瞻基建計畫的效益:創造GDP規模9759億元,帶動民間投資1兆7777.3億元,增加工作機會4至5萬人。效益評估數字顯現的意義殊值一一釐清,列述如下。

第一,民間投資是GDP構成的重要項目,該項投資增量竟然是GDP增量1.82倍,此一巨大差額看起來似有矛盾,實則不然,筆者願代林揆解釋。基建投資的GDP乘數效果為1.06,相當於基建投資額等同GDP增量,顯示對GDP的乘數效果偏低。但基建投資對誘發民間投資的乘數效果卻高達2.01,約為GDP乘數2倍,而前者是後者的重要項目,是否自相矛盾,筆者可替林揆澄清(見第3點說明)。

第二,基建投資對民間投資的誘發效果,以綠能高達1兆4,225.2億元最為顯著,乘數為58.50,不免令人質疑。其次,數位的誘發效果2,381.4億元,乘數5.17,尚可接受。軌道、水環境及城鄉三項建設的乘數皆在0.2以下,表示民間參與該三項建設無利可圖,意願極低。

第三,前述三項建設對民間投資的吸引力非常不足,反映臺灣該三項建設的科技水準非常落後,使用相關器材的進口含量(import content)過度偏高,乘數效果淨外流至為明顯。至於綠能及數位兩項建設的誘發效果過度偏高,同樣暴露該二項科技能力極為落後,使用設備及器材的進口含量同樣偏高,乘數效果巨額淨外流。乘數效果大幅淨外流,導致誘發投資轉為GDP金額相應巨減,前述誘發投資金額遠高於GDP,其理在此。

基礎建設效益評估數字,背後凸顯重要相關產業科技知識至為落後。因此,廠商製造內外銷產品進口含量居高難下,生產增值比率相對偏低,衍生長期結構失衡嚴重問題。國發會應具有真知灼見意識概念,隨時發掘問題癥結,始能對症投藥,以化解長期存續的棘手問題。

綜上所述,基礎建設長期持續落後,造成國家發展的瓶頸,在八年間每年支用特別預算1,103億元,就能突破現狀,翻轉為前瞻建設,無異緣木求魚。關鍵產業技術水準同樣嚴重落後,關鍵器材製造能力欠缺,欲在八年間扭轉乾坤,同樣難如登天。關鍵科技研發創新創意紮根投資為基礎建設重要一環,更不容輕忽,以支持整體經濟競爭力加速提升,再創國家經濟新猷。

(作者曾任台灣大學教授,經建會退休)

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