◎ 張溫波
行政院通過國家發展委員會(簡稱國發會)提報的「前瞻基礎建設計畫」，相關特別條例草案已送立法院審議。不過該計畫的規劃內容殊值商榷，列述如下。
一、舊案重新包裝
基建計畫分為五大類，為期8年(每2年為1期共4期)執行完成，總投資金額8,824.9億元，帶動民間投資1兆7,777.3億元，創造GDP9,759億元，增加工作機會4至5萬人。綜觀五大類投資項目，既為執行中的延續工程，又納入「冷凍」多年的舊案或尚未動工的各項個別投資計畫(projects)，何來「前瞻」！僅看見過去及現在，沒見未來。易言之，前瞻基建是落後的「前瞻」，例如7年半之前，新北市市長選舉期間，候選人提出響亮的「興建三環三線」捷運系統，曾經破土3次，迄今仍未動工，這次搭車提送行政院爭「錢」，即為典型舊案例證，類似案件不勝枚舉。
基礎建設(或公共建設)具有GDP乘數效果，爲振興景氣、提升經濟活力、創造就業機會的重要推手。不過，執政者往往忽視此ㄧ支柱的角色，導致基礎建設不進則退，拖累景氣復甦。從2010年起，公共投資逐年減少，迄今年為止的8年間，6年負成長，僅2年正成長，全期平均成長率-3.6%，而同期平均經濟成長率3.3%，兩者ㄧ正ㄧ負相差6.9個百分點。由此顯示，基礎建設後落之嚴重，可見一斑。近年來，景氣欲振乏力，經濟成長率落後南韓及世界平均值，其理甚明。即使基礎建設執行順利，如期做「好」做「滿」，與未來國家發展前景相較，依然是落後的「基建」。
二、規劃程序錯誤
國發會負責主編前瞻基建計畫，主編過程不符規劃程序。該會定位為國家重大建設計畫規劃總部，原應擔負前瞻計畫的主導角色，先釐定國家發展總目標(或願景)，並且設定議題架構主軸與總經費額度，然後邀集各部會及各縣市首長商討重大建設類別及其優先次序，採取零基預算，依序分配經費，以符合整體觀或全方位思維的理念。惟有如此由上而下的縝密籌畫作業，始能發揮有限資源最有效分配及運用的功能，避免資源虛擲浪費的惡習。在定案之前，聘請學者專家參與公聽會，集思廣益，參酌各方寶貴意見，適當修正及調整原草案，再報院核定，應為周全作法。
可是，國發會的作法卻與上述規劃理念背道而馳。該會採由下而上的作業方式，發函相關部會及各縣市首長提送基建計畫，各機關乘機將原為年度例行基建工程全部報給該會。經彙總經費遠超過定案金額。該會被迫會同財主機關刪減，在短期內倉促彙編成案，報院定案，送請立法院審議。各縣市首長力爭「搶」錢，國發會召開前瞻基建公聽會，與會人士鮮少檢討各項投資計畫的可行性、財源、經濟效益等重要議題，只聞縣市長激烈爭錢的聲浪沖天。
主事者刪減各縣市提報的經費補助額，並無嚴謹的準則，僅憑自己的感觀為據，這種彙編方式難免流於草率作法，全盤基建計畫的可行性令人質疑。基建計畫定案後，召開公聽會，與會學者專家即使提出擲地有聲的高見，亦難納入原草案。易言之，公聽會形同找學者專家及縣市首長來共同背書而已，毫無實質意義。
當前臺灣面臨總體經濟長期失衡所衍生的嚴重結構問題，亟須政府研擬有效對策予以化解。可是，國發會依往例於今年2月初報院核定的國家發展四年計畫(2017年至2020年)暨2017年國家發展計畫，企圖消除長期結構問題。惟結構問題既為日積月累的長期經濟痼疾，顯非四年就能治癒。就這一點而言，前述8年為期的基建計畫若能與四年國發計畫延長為8年相互合併，並適當充實內容，就能形成完備的全方位整體發展計畫，應可逐漸有效化解結構問題，可惜國發會缺乏這種整體觀的意識理念。
三、效益隱含「落後」
行政院林揆表示，前瞻基建計畫的效益：創造GDP規模9759億元，帶動民間投資1兆7777.3億元，增加工作機會4至5萬人。效益評估數字顯現的意義殊值一一釐清，列述如下。
第一，民間投資是GDP構成的重要項目，該項投資增量竟然是GDP增量1.82倍，此一巨大差額看起來似有矛盾，實則不然，筆者願代林揆解釋。基建投資的GDP乘數效果為1.06，相當於基建投資額等同GDP增量，顯示對GDP的乘數效果偏低。但基建投資對誘發民間投資的乘數效果卻高達2.01，約為GDP乘數2倍，而前者是後者的重要項目，是否自相矛盾，筆者可替林揆澄清(見第3點說明)。
第二，基建投資對民間投資的誘發效果，以綠能高達1兆4,225.2億元最為顯著，乘數為58.50，不免令人質疑。其次，數位的誘發效果2,381.4億元，乘數5.17，尚可接受。軌道、水環境及城鄉三項建設的乘數皆在0.2以下，表示民間參與該三項建設無利可圖，意願極低。
第三，前述三項建設對民間投資的吸引力非常不足，反映臺灣該三項建設的科技水準非常落後，使用相關器材的進口含量(import content)過度偏高，乘數效果淨外流至為明顯。至於綠能及數位兩項建設的誘發效果過度偏高，同樣暴露該二項科技能力極為落後，使用設備及器材的進口含量同樣偏高，乘數效果巨額淨外流。乘數效果大幅淨外流，導致誘發投資轉為GDP金額相應巨減，前述誘發投資金額遠高於GDP，其理在此。
基礎建設效益評估數字，背後凸顯重要相關產業科技知識至為落後。因此，廠商製造內外銷產品進口含量居高難下，生產增值比率相對偏低，衍生長期結構失衡嚴重問題。國發會應具有真知灼見意識概念，隨時發掘問題癥結，始能對症投藥，以化解長期存續的棘手問題。
綜上所述，基礎建設長期持續落後，造成國家發展的瓶頸，在八年間每年支用特別預算1,103億元，就能突破現狀，翻轉為前瞻建設，無異緣木求魚。關鍵產業技術水準同樣嚴重落後，關鍵器材製造能力欠缺，欲在八年間扭轉乾坤，同樣難如登天。關鍵科技研發創新創意紮根投資為基礎建設重要一環，更不容輕忽，以支持整體經濟競爭力加速提升，再創國家經濟新猷。
（作者曾任台灣大學教授，經建會退休）
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