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言論

自由共和國》Robert Wang(王曉岷)/後TPP時代,強化美台經濟關係的路線圖

2017-04-10 06:00

GTI

Robert Wang(王曉岷)/美國CSIS資深副研究員、前AIT副處長及APEC資深官員

過去幾年,台灣表達了加入跨太平洋夥伴協定(TPP)的強烈意願,期待為第二回合談判作準備。不過,隨著川普當選美國總統和決定退出TPP,台灣現已無選擇,只能放棄加入TPP的努力。同時,台灣和中國的經濟關係面臨壓力,為了避免被進一步邊緣化,台灣開始發展和區域內國家強化雙邊經濟關係的政策,因應北京在現行區域貿易協定上可能對台灣的阻擋。在此脈絡下,台灣正考慮是否應嘗試和美國新政府洽談自由貿易協定(FTA)或雙邊投資協議(BIA)。

評估應進行FTA或BIA選項時,蔡政府首先需決定如何接軌台灣經濟的明確重心。一般而言,雙邊FTA目標在擴大市場准入,降低或移除關稅、進口配額、特定進出口產品的非關稅壁壘。如韓美FTA就涵蓋廣泛產業,包括農業、汽車、藥劑、製造、消費電子、資通訊科技和服務業。除了市場准入,美國強調發展規範監管政策、國有企業、勞動措施、環境、智慧財產權等等的全面性貿易和投資規則。一些FTA包括投資章節,以滿足談判各方關切的外國投資議題。

相對地,以台灣例子來看,雙邊投資協定/協議(BIT/BIA)焦點在保護和提供外資公平競爭環境,推廣採納市場導向的政策。BIT/BIA尋求對外國投資的徵收設立清楚限制,要求提供國民待遇給外資,旨在對強制投資履行要求設限、強化監管透明度、允許外資雇用本身的管理層人士和把投資相關資金自由匯回本國。標準BIA雖未涵蓋稅務政策,談判方可另外協商一個「避免雙重課稅協定」(DTA),讓匯回獲利可免受雙重課稅。最後,在BIA規範下,外資對於和當地國政府的爭端有權提出國際仲裁。

和美國的FTA或BIA如何滿足台灣的經濟所需和重心發展?長期言,全面性FTA降低關稅和非關稅壁壘,預期增加雙邊貿易和有助提振台灣經濟成長,可提高台灣相對於區域其他國家的競爭力。不過,其重要性和衝擊取決於現行雙邊貿易和關稅結構、協議內容及更廣泛政策和市場因素。需謹記的是:FTA本身不必然轉化成經濟成長。例如,中國和日本即使未享有雙邊FTA利益,已是美國第一和第四大貿易夥伴,而台灣已是美國第九大貿易夥伴。

如蔡總統就職演說所述,台灣重點首先是改變主要基於委託代工(OEM)的出口導向成長模式,在資訊科技、生物科技、再生能源、智慧機械和國防等領域發展創新產業;特別是,台灣雖有豐富人才和潛力,可能需要在這些新產業領域收購先進的科技和外國直接投資(FDI)。這意味著台灣當前重點應放在為外國高科技公司改善投資環境,尤其面臨區域內先進科技競爭極度激烈。摩根大通新調查顯示,台灣投資信心降至紀錄低點,反映「對經濟和政治環境的擔憂,特別是政府勞動政策的不確定性」。台灣和美國協商一個有力BIA可激勵改革、改善投資環境,長期也將需要考慮更多調整經濟的政策。

其次,台灣需要考量和美國洽簽FTA或BIA的潛在成本和必要條件。鑒於川普政府可能在談判時更苛求,台灣須準備在市場准入上做更重大「讓步」,至少農業領域的早期和完全開放(尤其牛肉和豬肉),且面臨有關外匯控管或國營事業等等廣泛政策改變的壓力。協商BIA或許不容易,但一個BIT範本的範圍遠較為有限、必要條件較少、也較不難達成,農業市場准入議題在時間表談判上可能存在更大彈性。美台BIA的關鍵要求可能將聚焦在修改當前投資法令和監管規定,甚至讓影響到外資的監管制訂有更大開放性和更多參與。

最後,台灣應考慮兩個選項的政治可行性。川普政府同意和台灣展開FTA或BIA的談判可能性有多大?在棄守TPP及讓雙邊FTA談判大門敞開後,川普總統已要求修改多邊FTA,如北美自由貿易協定(NAFTA),雙邊FTA早期重點將可能在英國(初期範圍研究)及日本、越南和其他亞洲TPP成員;這些都是困難和曠日持久的談判。川普政府任期之初,難道會希望啟動更多雙邊FTA談判?華府還將檢討和中國的貿易關係,尋求實施貿易救濟或執法行動,以達「公平貿易」。這將導致貿易摩擦增加,至少佔據川普政府幾年時間。

問題是台灣在美國貿易政策優先順序裡排在哪裡?美台FTA談判被視為更複雜和更耗時,可行性大概較低;台灣和美國間非正式關係,在美國國會面臨更多困難,還必須考量到中國對美台FTA談判、相對於美台BIA談判的可能政治反彈,及川普政府進一步和北京交往後的可能回應。美台BIA談判則預期遭遇較少棘手議題;台灣已有相當強健法律、政治和金融結構及開放外國投資,美國已是台灣第二大外國投資來源和台灣對外投資第二大目的地,只要這導向在美進一步擴大投資和創造就業,美台BIA對川普政府來說可能吸引力更大。

關鍵重點:台灣不僅需考慮FTA或BIA潛在經濟成本效益,也需考量政治可行性。台灣最理想情況應追求更完整的FTA,關鍵在於潛在長期效益能否合理解釋所需付出的成本、時間和過程裡不確定性,尤其考量到如果可能對更可行BIA造成破壞,且BIA可因應台灣當前經濟重點需要,也能作為邁向最終洽簽FTA的基石。

(楊芙宜翻譯)

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