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自由共和國》維持日本政治安定的「選區」劃分

2017-03-06 06:00

清水唯一朗/日本慶應義塾大學副教授

當前,民主主義在世界各國都遇到了瓶頸。資訊接收及散布的管道日趨多元,人們和政治的關係也更加緊密了。政治參與以及表達方式的多樣化,民主主義可說是邁入了一個全新的階段。

在這樣的環境下,各國學者常向筆者問及以下問題:「為何在這樣的趨勢下,日本的政權仍能維持穩定呢?」當然,他們也都知道日本政治目前遇到不少難題。即便如此,日本的執政黨仍然維持穩定多數,並且主動推行各種改革。他們對這樣的政治結構抱持著高度關切。

雖然這個問題的答案有很多種可能,然而筆者認為:執政黨經營政權成功的關鍵,就在於巧妙地運用解散眾議院改選的制度。安倍內閣在剛上台兩年後的二○一四年十二月,就解散了眾議院進行全面改選。這個解散稍稍有些不尋常之處。因為當時眾議院議員的任期還有兩年。此外,解散的理由主要在於「延後消費稅增稅」爭議。然而,當時最大的在野黨民主黨對這個議題也已跟執政黨達成共識,所以其實這不能稱得上是爭論點。

安倍內閣在剛上台兩年後的二○一四年十二月,就解散了眾議院進行全面改選。(資料照,彭博社)

然而眾議院解散還是詭異地發生了。其原因為何?吾人應該這麼解讀:在經濟發展前景成謎的狀況下,趁著支持率仍保持高檔時儘速改選,以便達成長期執政的目標。簡單說,就是要抓準執政黨還能取得大勝的時間點進行改選。而且,這還可以表現出政府將延後增稅的難題交給國民判斷,重視民意的風範。如此一來,在改選取得壓倒性勝利後,便足以顯示政府的政策受到人民信任。不得不說這是非常高明的政治操作。

兩年後(二○一六)的年底,解散眾議院的流言再度傳開。安倍政權想在短期內進行解散改選,以便再次達成增加政權聲望及長期執政的效果。

然而,傳言中的「一月解散,二月改選」似乎是難以落實了。原本預期能讓政績表現再下一城的日俄領袖高峰會,其成果可說是十分有限。此外,包括跟新任美國總統川普的會談在內,今年年初的外交行程也排得十分緊湊。關於天皇公務負荷過重的議題,也將在一月正式展開討論。

畢竟「一月解散,二月改選」的作法本來就存在著高度風險。因為預算審核的時間會被擠壓,導致可能無法在會計年度內完成。如果預算拖到下個年度才確定,對於一向以「拚經濟」博得聲譽的安倍政權可說是一大扣分。再者,如果輿論抨擊安倍政權藐視國會的話,對其支持率也會造成負面影響。

在這樣的狀況下,安倍首相於十二月十六日出面澄清,否定了解散議院進行改選的可能性。當然,解散權是日本首相的權責,在這點上就算做一套說一套也無所謂,所以真相還不明朗。

那麼為何「一月解散」的說法甚囂塵上呢?理由有二。其一,跟七月將展開的東京都議員選舉有關。由於執政聯盟高度重視該選戰,自然不願意同時進行其他選舉。其二,七月時眾議院議員選區劃分將進行調整,這讓現任議員在角逐連任時增添許多變數。所以他們當然懇切希望能提早在變更選區前進行選舉。

日本在一九七○年代左右曾遭遇「一票的格差」問題。意即:產生一個席次時,所需的選民票數依地區而有不同,差距最大達五倍。後來日本最高法院二度判決此現象違憲,所以政府跟國會才著手修正席次分配。

在過去支撐五五年體制的中選舉區制(單一選區三至五席次)下,藉由調整選區內的應選席次,可以調節上述「一票的格差」現象,也曾支撐過所謂的「五五年體制」。不過在現行的小選區制(單一選區單一席次)制度下,由於無法調整選區內的席次,所以勢必要對選區劃分進行調整。這將使競選連任增添變數,所以現任議員當然會對自己的地盤將遭到切割一事產生強烈反彈。

除此之外, 選民們排斥選區重劃的聲音也時有所聞。根據報導,選民們除了不想投給不熟悉的候選人之外,他們也擔心萬一所屬的自治行政區被併入隔壁的行政區選舉,地方上的民意可能就反映不出去了。地方自治單位也表達說,選區應該以自治單位為依據,以利保持安定。

其實,上述論點皆反映出一種觀點:就是將國會議員視為地方民意的代言人。所以民意的代表應該廣納地方的意見,傳達到國會殿堂去。從日本國會召開以來,議員長期在地方經營,建立了深厚的關係。若選區安定,那麼在「關係」的作用下,議員容易連選連任,政權也趨於安定。

然而,另一種有力的觀點則主張,國會議員並非代表地方,而是代表全體國民。既然身為全體國民的代表,那麼就應該落實「票票等值」才對。但若要貫徹這個主張,恐怕又得頻繁地調整選區劃分,造成政權的不安定。

密集解散國會改選的操作,以及其選區劃分制度,確實是創造出穩定政權的推手。然而正是在這樣的節點,我們更加有必要重新思索民主主義的根本命題:究竟國會議員的本質為何?他們又是代表何人?

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