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社論》何止軍事部門需要兵推?

2017-02-14 06:00

國防部已經敲定將在下(三)月公布國軍「軍事戰略」,並且在五月實施電腦兵推與實兵演練,以驗證國軍防衛作戰方策。這套軍事安全的程序,其實是一門非常實用的決策機制,可以提供文人政府的各級首長在推動任何政策時,參考與應用。
國防部已經敲定將在下(三)月公布國軍「軍事戰略」,並且在五月實施電腦兵推與實兵演練,以驗證國軍防衛作戰方策。(資料照,記者涂鉅旻攝)

「戰略、兵推、演練」的流程,可以說是做事的方法。戰略就是依據目標所制定的全面計畫;兵推,也就是兵棋推演,是模擬一個接近真實世界的環境,然後試著做出決定;至於演練或稱演習,既在實際訓練,更在驗證前述計畫的可行性。這樣的三部曲,是人類歷經戰爭威脅所演化而來的生存邏輯,應該是跨領域的常識,可惜我們一般的學校並沒有充分傳授這個行事步驟,而我們的民選首長與政務官,更是識者有限。

如果為政者充分理解這個常識的重要性,他們在做決策時絕對可以防微杜漸、減少錯誤,不致發生搬石頭砸腳的蠢事。以近例來說,新政府上台後的諸多爭議熱點,包括「一例一休」、「婚姻平權」與「年金改革」,都是現成的反面教材。這個時刻還在述說舊事,絕不在翻老帳,而是要釐清問題出在哪裡,政府今年即將推動經濟轉型、司法改革等構想付諸實現,就不宜再重蹈覆轍。

過去備受掣肘的重大政策,不能說沒有目標,也不盡然毫無計畫,例如一例一休的目標是希望讓所有勞工都享有週休二日、避免過勞,而每六天要放一天,另一天若上班,加班費要加倍計算,以免無故加班,即是政府的計畫。但是,之所以事與願違、未獲政策效果,幾乎全與沒有周延的兵推與演練有關。

例如,大企業接單旺季、中小企業假日人力、特殊行業工作彈性、甚至國營運輸調班因應等等,這些效應事前理應都可以預判得到,各行各業也都陸續做了公開反映,這就是兵推必須發揮的功能。倘若新政上路前,再給予緩衝期,以試行或試點演練,就能更精確地檢測出計畫的窒礙之處,而有及時調整的機會。則所謂配套方案的必要性,不會非等到勞資俱傷、部長下台,才終於恍然大悟:想像與現實脫節太遠。

年金改革亦同。事實上,二○○六年、二○一一年,陳水扁與馬英九兩位總統,都對十八%做了存款額度的調降,換言之,年改非做不可,是歷任元首與全民共識,根本不待爭辯,剩下費解的是:如何在降低社會成本的前提下,順利完成。這是最基本的問題意識,也是能力的展示。因此,先提出計畫,甚至數案並陳,再來效應比較,凝聚交集,才是正常程序。這八個多月下來,年金改革工作所耗費的社會成本,似乎較預期多了一些,當然就會減損推動改革應得的加分,非常可惜。

最近,司法改革國是會議的籌備緊鑼密鼓,馬上要進入分組會議的階段。記取以往的經驗,一定要由專家先行提案,再做社會實質討論,理順決策程序,避免頭尾倒置,才是治本之道。凡涉及制度建構的問題,並不適合做為選舉操作的場域,因此其成敗,與如何「文宣」,關係實在不大。唯有忘記選舉,其作為才有可能在選舉時發生效果。這也是前政府執政偏誤,最主要的罩門所在。

國家元首、行政院長與主要政府官員,都有參與政軍兵推的機會,但這遠遠不夠,相同的觀念必須活用在政府施政必備的沙盤推演上。如果事前狀況設計得真切、演練計畫做得充分,主持者經驗豐富,團隊素質整齊,就能及早防患於未然,當然提升決策的品質。一旦熟練並形成此等決策習慣,就可以盡可能排除一人決策、少數決策、甚至集體迷思的高度風險。在台灣的政府體制下,國安會做為總統的諮詢機關,對於在政府內部推廣對兵推的認識,恐怕責無旁貸。

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