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社論》重建「大部長」執政團隊

2017-02-07 06:00

新春上班,政府以內閣人事的局部改組做為起身號,向國人發出球賽的第二局已經開始,全隊要整軍經武、積極奮發的訊號。團隊成員的調整與強化,當然有助於凸顯政府及時回應民意的誠意,但是除了閣僚靜態的個人條件之外,動態的做事方法,更是除舊布新的要旨所在。準此,整個政府從上到下,其實都要重新自我審視:原本的團隊運作模式是否切當?唯有盡快縮短新手上路的學習曲線,才能瞬間脫胎換骨。

這個情況,並非蔡英文政府所獨有。自台灣結束威權統治,進入民主化治理的近二十年間,一直存在同樣的問題,而且愈來愈嚴重。以一九九六年總統民選為界,李登輝最後四年是承繼著過去的官僚體制,並且開始接受民主洗禮,不計算在內,而後純粹經由選舉產生的國家主政者,都在派任政務首長、運轉國家機器上,出現無懼經驗斷裂、樂於從頭摸索的現象。幾任下來,不斷「折返跑」,到頭來總是距離原點不遠,而非「接力賽」,能夠不斷往目標邁進,這周折或許難以避免,但是對於一個小國來說,恐怕是要命的可惜。

因為,政黨可以有治國取徑的不同,但是絕不能雙方都耗費太多時間在嘗試如何建立有效的決策程序上。台灣的憲政體制有問題,可能是根本原因,即使在現制下,仍然有基本的政治文化與治理流程應該形成,不該淪為「一個總統一把號」的亂象,這只會造成既有組織的失能。

往者已矣,且已下台,但來者可追,有很大的機會可以做好,因此我們只以英全政府為例來檢視。這次內閣初步更替,相信讓不少人發現:原任部長究竟是誰,實在記憶模糊,或者主政八個月下來,他們到底留下了什麼印象深刻的正面事蹟(如果談不上政績),也很難說得上來。部會首長等於是各單位的指揮官,站在第一線與國會、人民對話,如果他們未扮演應有的角色,可以想見府院失去團隊、形同寡人的後果。前述的疑問,同樣在其他獲留任者身上看到,因此,已經不是該換掉幾個、改組幅度才夠的問題,而是這個政府的指揮系統是否亂了套,恐怕才是根本。

蔡總統五二○上台後,一個初步想法是,安排在野期間長期共事的同志,出任行政院政務委員,總統或院長可以直接透過所謂的「大政委」,去整合各部會,以及協調過去比較不熟悉的首長。但是試運轉一段時間後,蔡總統認為力有未逮,於是去年十月間在總統府成立「執政決策協調會議」,等於由總統總其成、上了第一線。到今天,仍無可避免要以換掉部長,來讓民怨有個宣洩的出口。

長期進行台灣政府運作觀察的人,經由比較即可發現,蔣氏時代即有大政委的設計,但是這些政委退居第二線,只負責跨部會的召集,沒有第一線的空間;在前台演出的,屬於「大部長」的光環,政策在成熟後,也由部長說了算。而兩蔣強人、李登輝半個強人時代,他們的權力高度集中,絕對比之後的任何時期都大,然當時的閣揆既未虛級,部長也都是有名有姓者,勇於承擔與分工;不似今天的隱姓埋名,面對爭議多半神隱。究竟為什麼?或可好好思考。

原因,當然非常多。在個人條件部分,聽話固然一時好用,但能力更是長期受用,因此用人一定要大開大闔大膽,不要怕用錯人,錯了,換掉就是,就怕不知(識人太少)、不願(自信不足)用真正的人才。

在做事方法上,新政府可以繼續大政委,但一定要重建「由下而上」的決策平衡,恢復大部長的榮譽與責任。過去,部會講話一出爭議,就被行政院公開打臉,所形成的閉嘴效應,不能再發生。這表示,部會紀律不夠,政院手段也弱,雙方至少在磨合上都有問題。至於在府院之間,決策協調會議也可以維持,但是在議題選擇上,總統府跳過院長,直接找大政委提案的模式,對周延決策與落實執行,都違反組織原理,總統可以有自己的偏好,但理當透過院長,先由行政院充分討論後,再向總統府並陳多個方案共商,才能減少空包彈,真正起到如臂使指的效果。

簡單來說,演戲有前台後台,必須井然有序,才能共同成就叫好與叫座;執政亦同。要求台上的部長們大起來,大不起來的,就汰除,是可以劍及履及的第一步。

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