晴時多雲

鬼王來鬼扯》農業社福主義的推手 -李登輝(下)

做為一名農經學者,李登輝的學術成就無庸置疑。做為政治家,李登輝對農民的關懷更令人感佩。但於政策實務的操作中,諸多與農民福祉相關的業務卻未由該負責的單位所執掌,反而由農政單位來處理,導致台灣後來許多農業政策與農民的社福政策相互混淆,農民身份越來越特殊化,也為台灣農業體制的改革墊下更多的障礙。

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1979年,李登輝從政務委員調任為台北市市長。雖說台北市早期有許多地方也是農地,直到1950、60年代,市區內甚至還有許多農戶兼有養豬。但隨著都市化的發展,台北市境內尚存的農業生產活動已越來越少,李登輝能發揮的農業專長空間因此縮減。不過,其中還是有項玩意兒仍深深影響至今-貓空。

從清朝開始,大台北盆地外圍的丘陵地帶就是台灣重要的產茶區。過去茶葉曾是重要的農產出口品項,但從1960年代開始,台茶的國際競爭優勢逐漸衰退,大台北地區的茶葉經濟因此萎縮。李登輝擔任台北市長期間,為了解決茶農的生計問題,因此決定推動木柵與南港的茶園轉型成觀光茶園。

1980年代由於中產階級的擴張,咖啡與茶的消費逐漸增長,此時許多咖啡廳與茶藝館紛紛出現。相較於早期的「碗公茶」,新的茶藝館將傳統的喝茶、奉茶習慣轉變為泡茶、飲茶的精緻文化。從浙江宜興走私進來的「紫砂壺」,充斥於台灣都會區的茶藝館、街角的茶行與各地的夜市,喝茶與「養壺」突然變成出門能夠顯擺的個人興趣嗜好。

與此同時,貓空則因為靠近政大,因此成為許多政大師生下課或翹課的去處。由於擁有固定的消費客群,貓空因此轉型成功。多年後又因為貓空纜車的架設,貓空遂成台北市熱門的觀光景點。但相較於貓空,南港茶區的命運卻乖違至極。儘管多年來台北市政府曾多次編列各種發展計畫,但南港茶區的發展迄今仍舊毫無起色。

李登輝擔任台北市長期間,為了解決茶農的生計問題,因此決定推動木柵與南港的茶園轉型成觀光茶園。圖為貓空茶園一景。(圖:台北市商業處)

1981年底李登輝榮升台灣省政府主席,隨即找了自己的學生余玉賢來擔任農林廳廳長。嚴格說來,李登輝還真是余玉賢的貴人。1950年代末期,政府為了將「台灣省立臺中農學院」升格改制為「國立中興大學」,當時一票台大農學院教授曾下去支援開課。也正因為如此,李登輝因此認識了還在中興唸書的余玉賢。其後余玉賢赴美深造,獲取博士學位後返校任教。1979年在李登輝的提拔下,擔任嘉義農專校長(現為嘉義大學),1981年底又被李登輝找去擔任臺灣省政府農林廳廳長,負責貫徹落實李登輝的農業政策意志。

李登輝擔任臺灣省政府主席後,隨即提出「培育農業建設大軍」的政策指示,希望培育八萬戶專業農家,使他們成為有技術且有經營管理能力的農業主力,這就是後來通稱的「八萬農業大軍」。

關於八萬農業大軍,我們必須追問的是:為何是八萬?不知道是不是鬼的大腦結構異於常人,鬼王多年人詳讀與此項政策相關的各項文件、論著,卻發現從未有人追問為何是八萬?而不是九萬或三萬?ㄟ,這是攸關台灣農業發展的政策,這不是打麻將耶,政策口號要喊幾萬不是隨便亂打的。

依據李登輝的想法,他想創建的是一群農業的先鋒黨(vanguard party)、標竿、領頭羊。簡單來說,就是農民中的菁英,由他們帶領其他人前進,跟不上隊伍的人就自然淘汰,最後取得農業轉型的目標。而這群人不用太多、但也不能太少,大約為農戶中的10%。李登輝擔任臺灣省主席期間,1982年台灣農戶總數為82.8萬戶,1984年為80.3萬戶。換算下來,10%的菁英農戶就差不多是「八萬農業大軍」。

八萬農業大軍的理念雖然很豐滿,但真正落實下來卻非常骨感,充滿困難。首先,整套政策幾乎毫無新意可言,部分措施是既定的施政項目(如辦理農地重劃、選拔「示範農家」),不然就是先前九大加速農村建設重要措施早已框列的計畫項目。其次,從1980年代中期開始,美國就不斷施壓台灣開放農產品市場。當國外的農產大軍已準備敲門叩關,我們才開始要整備軍建,可說緩不濟急。最後,既存的農家經營面積過小導致農戶收入偏低的問題一直沒解決,而因糧食平準基金此急就章政策而獲益的農戶又高達50萬戶,幾乎佔總農戶數的62.5%,當多數農民都已享受到農業社福主義的甜頭後,要創造出真正有競爭力、敢在市場拚搏的農民也就難上加難。

李登輝擔任臺灣省政府主席後,隨即提出「培育農業建設大軍」的政策指示,希望培育八萬戶專業農家,使他們成為有技術且有經營管理能力的農業主力,這就是後來通稱的「八萬農業大軍」。(https://kmweb.coa.gov.tw/)

相較於口號喊起來響徹雲霄的八萬農業大軍,另一項較不受外界注意、然對台灣農業產生深遠影響的政策則是「農民健康保險」的辦理。保險體制的建立是社會福利政策的一環,但先前的狀況在於:軍公教人員有公保,勞工有勞保,唯獨農民沒有保險,而這正是李登輝非常在意的部分。在李登輝的指示下,台灣省政府農林廳於1985年10月開始試辦農民健康保險,並於1988年10月開始全面辦理。

農民健康保險的辦理當然是好事一樁,就跟李登輝希望透過糧食平準基金的稻穀保價收購政策來提高農民收入,立意都是良善的。有些人甚至還據此認定李登輝的思想是「農本主義」,裡面包含著李登輝對農民的不捨與濃濃的人道主義關懷,試圖以目的之正當性來合理化政府的保價收購政策。但鬼王實在搞不懂,這些人書念這麼多,居然還分不清政策「目的」與「手段」的差別。農業政策是農業政策,社福政策是社福政策;兩者分開討論,絕對沒問題。但把他們湊在一起變成「農業社福主義」,就會出亂子了。

跳脫農業本位的思考框架,社會保險與社會福利本來就該是各國政府追求的目標,而相關社會福利政策與事業的辦理,就應該由負責此任務的單位來負責執掌。農民有健康醫療保險的需求、勞工也有健康醫療保險的需求、軍公教人員同樣有健康醫療保險的需求,大家在各方面的基本需求其實都是一致的。既然大家的基本需求都一致,就應該統一辦理,不該有身份差異。

話說當初台灣省政府內部在討論試辦農民健康保險計畫時,余玉賢就與時任社會處處長的趙守博發生了衝突。趙守博認為,既然同為健康保險,這項業務就該由已負責勞工保險業務的社會處辦理,但余玉賢卻堅持要由農林廳獨自辦理。在李登輝的裁示下,農民健康保險業務最後由農林廳辦理。荒謬的是,農民健康保險雖由農林廳辦理,被保險人是參加投保的農民,但實際上卻是由農林廳委託「台閩地區勞工保險局」辦理。軍公教人員有自己的公保,勞工有自己的勞保,多頭馬車,本來就非常詭異。如今農保又自成一套體系,等於再度強化了農民身份的特殊性。

余玉賢。(https://kmweb.coa.gov.tw/)

1984年5月,李登輝當選為中華民國第七任副總統。擔任副總統期間,李登輝表面上謹守分際,並未干預中央層級的農業政策,況且當時他也並未擁有參與決策的權力,但實際上李登輝還是會透過擔任台灣省農林廳長的余玉賢,不時出來說幾句話,跟當時的農發會主委王友釗槓一下。例如,當農發會還滿懷欣喜擬定各項農業發展、增產計畫時,余玉賢就曾對媒體表示,台灣農業該做的是「減產」。

李登輝與王友釗互有心結,可說是早期農業界公開的秘密。當初李登輝還在農復會時,就認為自己的學識涵養比其他人豐富,但因為省籍問題,所以不被重用。而當李登輝從康乃爾大學畢業學成歸國後,心裡就想著:我農經博士也有了,學術著作與期刊論文數量早就碾壓你們這幫人了,接下來應該換我升上農復會農經組組長了吧!

不過,事與願違,升上去當組長的是王友釗,李登輝可說是氣得半死。但塞翁師馬、焉知非福,後來受到蔣彥士的引薦,獲得蔣經國的提拔,李登輝因此能當上政務委員。

王友釗的官運非常順暢,當上農復會農經組組長後,又升上去當了農復會秘書長。1979年台灣、美國斷交,原先為中華民國、美國共同成立的「中國農村復興聯合委員會」,因此改組為「行政院農村發展委員會」,簡稱「農發會」,原先農復會主委李崇道因此成為第一任農發會主委,之後則由張憲秋擔任第二任主委(1981/08 - 1984/06)。張憲秋卸任後,則為王友釗擔任主委。

1984年9月,農發會又改組為「行政院農業委員會」(農委會),王友釗因此變成農委會第一任主委。 此處插個題外話,老一輩的農業界人士常笑稱,台灣的農業從早期的「復興」(農復會),再到「發展」(農發會),然後開始「萎縮」(農委會),從單位名稱的演變就能看出台灣農業的概況。

1979年台灣、美國斷交,原先為中華民國、美國共同成立的「中國農村復興聯合委員會」,因此改組為「行政院農村發展委員會」,簡稱「農發會」,原先農復會主委李崇道因此成為第一任農發會主委,之後則由張憲秋擔任第二任主委。張憲秋卸任後,則為王友釗(右)擔任主委。(圖:農委會)

1988年1月13日,蔣經國過世,李登輝繼任為總統。看著過去被自己摁在地上踩的李登輝,如今變成總統,王友釗的內心世界此時彷彿奔騰著數千萬匹的草泥馬。但王友釗的人事安排也是蔣經國時期定的,李登輝一時也更動不了。

然就在蔣經國過世不久,同年5月發生了「520農民運動事件」。由於政府決定大幅度開放國外農產品進口,大批南部農民因此於5月20日前往台北示威抗議,並在立法院外與警方爆發激烈衝突。

其實政府要開放農產品進口,也不是王友釗的錯。首先,中華民國本來就是「關稅暨貿易總協定」(GATT)的會員國,過去之所以能刻意利用關稅貿易障礙手段,阻擾外國農產品進口,主要是因為美國給予中華民國「最惠國待遇」所致。當台灣與美國斷交後,原先簽有一份貿易協定,希望能保有最惠國待遇,但這份協議也清楚地表明,相關優惠待遇需每年重新協商。換句話說,開放農產品進口才是正常的狀態,先前台灣之所以能緊密農產進口的大門實際上是美國老大哥的恩惠所賜,這是不正常的狀態。因此當1980年代起,美國推動將GATT轉變為「世界貿易組織」(WTO)的過程中,台灣就面臨被迫開啟農產進口大門的壓力了。

李登輝才繼任總統沒多久,就定案確定將大幅開放農產品進口。而通常在與美方談判的過程中,實際上的主談者則是經濟部國貿局,從未是農業部門。1988年3月21日,一群雞農才因為抗議政府要開放美國火雞肉進口,跑去經濟部國貿局抗議。時任國貿局局長的蕭萬長,被憤怒的雞農丟得滿身雞蛋。有趣的是,慘遭蛋攻的蕭萬長自此官運亨通。

蔣經國過世不久,同年5月發生了「520農民運動事件」。由於政府決定大幅度開放國外農產品進口,大批南部農民因此於5月20日前往台北示威抗議,並在立法院外與警方爆發激烈衝突。(圖:翻攝自農民運動特展)

簡單來說,政府決定擴大農產品進口、農民抗議,王友釗並沒啥錯誤可言,但官運這件事還真沒人說得準。520事件發生時,好死不好,王友釗正在南非出差訪問,根本來不及應變。農委會無人坐鎮指揮。由於520事件鬧的實在太大,王友釗只能引咎辭職了。此時,原在南投中興新村的余玉賢就被拉到台北市南海路擔任農委會主委了。

前已提及,從1980年代晚期開始,台灣就被迫不斷開啟農產品進口的大門。面對進口農產大軍,農政單位只有兩種選擇:1. 強化農業體質、勇敢應戰;2. 高舉白旗、直接投降。神妙的是,余玉賢上任後,立即選擇了後者。

1991年政府提出了「國家建設六年計畫」,於此計畫中,農業生產的總平均成長率訂為零,此即為余玉賢著名之「農業零成長」理論。余玉賢認為,台灣農業不應該再盲目追求「量」的成長,而是要注重「質」的提升。按照余玉賢的說法就是:「量零成長、質正成長」,未來政府的農業政策應該以農民福祉的提升為重心。30年後重看余玉賢的農業零成長理論,鬼王內心除了3,065個不解以外,毫無他物。

基本上,農業成長率是不同年度之農業生產總值的差值所計算出來的,而產值計算的原始邏輯如下:產量 X 價格 = 產值

例如,假設1顆西瓜價格為50元,去年我生產了10顆西瓜,總產值就是500元。如果今年生產11顆西瓜,產值就變成550元,成長率為10%。

依據余玉賢的說法,倘若產量不變,但品質提升後,農產價格也會提高,理論上兩者相乘後得出的產值必定會提高。既然總產值提高了,農業成長率為何是零呢?!這顯然是比費馬最後定理還難解的謎題啊!!!

弄懂農業零成長理論,顯然不是正常人所能勝任的工作,但要看穿其意義卻簡單多了。其實,當農政單位提出農業零成長的概念時,就意謂著政府已經做好高舉白旗、直接投降的準備了。既然會被國外農產大軍打傷打殘,我們就努力蓋野戰醫院吧。因此,從余玉賢開始、一直到續任的孫明賢,整個1990年代李登輝主政時期台灣農政單位的施政重心都放在提高農民福祉部分,其中包括了農民保險的全面辦理、社區總體營造計畫(1994)、老農津貼的發放(1995)等大型政策。而為了因應農業政策的巨大轉變,農政單位也開始提出農業同時肩負生產、生活與生態之「三生理論」。漸漸地,農委會也越來越像是「農民福利部」了。

李登輝卸任後的2002年,台灣加入WTO。先前為了因應加入WTO,政府曾編列了1,000億的「農產品受進口損害救助基金」。但後來只要農業發生任何問題,政府就採取農業社福主義的思維,以灑錢補貼的方式來解決問題,而這1,000億在陳水扁任內就灑完了。從此台灣農政開始踏上了不歸路,農委會的預算中有高達七、八成都是用來支付老農年金與各種農業補貼。每任主委上任時都會抱怨,各類農業福利與補貼政策耗掉大部分的預算,排擠了用於農業發展的經費。但每位主委卸任時,相關農民福利與補貼的經費卻有增無減。

做為一名農經學者,李登輝的學術成就無庸置疑。做為政治家,李登輝對農民的關懷更令人感佩。但於政策實務的操作中,諸多與農民福祉相關的業務卻未由該負責的單位所執掌,反而由農政單位來處理,導致台灣後來許多農業政策與農民的社福政策相互混淆,農民身份越來越特殊化,也為台灣農業體制的改革墊下更多的障礙。

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