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專欄

超A評論》在文化理想與經濟現實間:地方創生的美麗與哀愁

就台灣角度而言,日本透過社區參與、社區意識所建立的發展模式相當值得學習和參考。然而,要能因地制宜地針對台灣的需求設計合適的政策,就必須更深入掌握日本相關政策的條件與限制。簡言之,社區發展的文化理想以及持續仰賴中央政府建設預算的經濟現實,兩者間的拉扯才是真正塑造了日本鄉村發展政策,甚至地方政治的風貌的完整圖像。

鄭力軒/政治大學社會學系副教授

日本以社區參與為中心的鄉村發展模式,一直對台灣相關政策有不小的影響。在1990年代所推動的社區總體營造,背後可以看到濃厚的日本造町運動(町造り)的影子,而許多地方政府所推動的一鄉鎮一特色,也受到早期一村一品運動以及晚近里山資本主義相當的啟發。台灣長照在宅醫療的發展也受到日本相關政策相當的影響。近兩年鄉村發政策上展最熱門的議題無疑是地方創生。

為了解決長年的城鄉發展問題,2014年安倍內閣提出地方創生的綜合性政策計劃,希望透過包括地方創生交付金的設置、地域經濟分析系統的建立、戰略特區的設置、中央政府機關的轉移以及地方大學振興等種種措施,鼓勵地方根據在地特色建立獨特的在地經濟模式,扭轉人口與經濟活動長期往都會區、特別是東京集中的現象。

日本一路以來以社區參與做為中心的政策與運動也在許多案例上獲得了一定的成果。東京大學的月尾嘉男教授在2018年出版《転換日本―地域創成の展望》一書便羅列了包括島根縣海士町等近二十個透過成功的案例,透過地方民眾的積極參與以及的種種巧思,讓瀕臨消失的社區得以重生。安倍的地方創生政策引起台灣政府的高度重視,行政院國發會不僅在院內建立了地方創生會報,也將2019年設定為地方創生元年,鼓勵在地社區能基於社區的特性以及居民的參與,因地制宜建立在地經濟的獨特發展模式。

日本一路以來以社區參與做為中心的政策與運動也在許多案例上獲得了一定的成果。透過地方民眾的積極參與以及的種種巧思,讓瀕臨消失的社區得以重生。。(zaikei.co.jp)

儘管就台灣角度而言,日本透過社區參與、社區意識所建立的發展模式相當值得學習和參考。然而,要能因地制宜地針對台灣的需求設計合適的政策,就必須更深入掌握日本相關政策的條件與限制。簡言之,社區發展的文化理想以及持續仰賴中央政府建設預算的經濟現實,兩者間的拉扯才是真正塑造了日本鄉村發展政策甚至地方政治的風貌的完整圖像。

地域傳統與內生型發展的理想

透過社區參與促進地域的發展這樣的思維在日本有非常強的社會文化基礎,很有趣的,在近年也受到左右兩派共同的歡迎。日本的村落以及城市中的鄰里組織有相當久遠的歷史淵源,而在討論日本人特殊社會心理時,常回溯到村(むら)所發展出強烈的集體主義生活型態。對於訴求民族文化與社會秩序的右翼而言,社區的發展不僅延續了日本自古以來的重要傳統,保存了日本文化並延續了獨特的社會結構,更是日本國家整體發展的基石。特別是在1990年代以前日本市民社會在國家強烈管制下,形成強地方弱中央的結構。全國層次的倡議團體極難成立,但由社區成員所組成的町內會或是類似的自治組織成為最普及的結社型態,從戰前開始就成為國家政策執行的重要基石。即使在1990年代的 NPO三法大幅放寬社團與協會取得法人格的條件,地方社區組織仍然是日本自願性結社的最主要型態。

對於訴求革新的左翼而言,投入社區也成為近三十年市民運動重要的發展方向。日本社會運動儘管曾經蓬勃發展,甚至曾經衍生出相當激烈的抗議型態,但在中央層次的政治上卻始終被政財官的鐵三角所壓制而沒有非常明顯的成果。在1950年代工運、1960年代學生運動特別是兩次安保鬥爭的失敗之後,在1970年代地方反公害運動成為市民運動的主軸,並帶動了一波革新自治體的風潮,在地方選舉有相當的斬獲。然而到1980年代之後,革新自治體的風潮也逐漸消退,保守勢力重新取得多數地方的執政權。

在訴求被吸納以及政治的挫敗之下,透入社區推動居民參與環境永續等運動成為市民運動重要的出路。這些社區運動中固然有像三里塚反成田機場運動(圖)這樣激烈抗爭的案例,也有許多走向更為平和,從日常生活社會關係為中心的社區再造運動。(圖:擷自日本紀錄片《活在三里塚》)

在訴求被吸納以及政治的挫敗之下,透入社區推動居民參與(市民参加)環境永續等運動成為市民運動重要的出路。這些社區運動中固然有像三里塚反成田機場運動這樣激烈抗爭的案例,也有許多走向更為平和,從日常生活社會關係為中心的社區再造運動。這個多方匯流的文化理想,更進一步形成了內生型發展(内発的発展)理念。簡而言之,這個概念強調揚棄傳統依賴中央政府建設計畫以及大企業投資的發展模式,透過重新強化社區或地域居民與在地組織的網絡,透過互惠共生的社會實踐,促成地域內經濟自足成長的正向循環,而能建構足以維繫環境以及社會永續發展的成長模式。正是這樣的文化理想,促成半世紀以來源源不絕以社區為中心的各類論述與實踐。

一極化發展與土建國家的經濟現實

儘管匯集左右理想的內生型發展理念提供了社區發展重要的基礎,但不可忽略的是日本的社區發展也面臨長期殘酷的經濟現實。所謂土建國家,也就是不斷地仰賴中央政府資源所支持的公共建設,深刻地影響了日本非都會區的實體經濟。在1960年代高速成長期,日本經濟發展主要集中在東京、大阪等幾大都會圈。在田中角榮擔任首相時提出了日本列島改造計畫,希望透過在全國整建交通以及工業區等大型建設,將產業分散到日本各地,促成更均衡的地域發展。這個計畫名目上雖然隨田中角榮下台而結束,但在全國普及包括新幹線在內的各式公共建設的政策思維卻留存下來,成為持續的的政策。這個模式雖然衍生出腐敗的椿腳政治,但對地域經濟的平衡而言,在1990年代之前是一個大致上不算失敗。公共建設相當程度改善了各地的生活品質,而企業隨著建設進入各地的投資,也一定程度改善了地方經濟。

田中角榮擔任首相時提出了日本列島改造計畫,希望透過在全國整建交通以及工業區等大型建設,將產業分散到日本各地,促成更均衡的地域發展。(圖:網路)

但在1990年代泡沫經濟破裂以及全球化的影響之下,日本地方經濟出現新的動態。泡沫經濟所刺激的觀光需求大幅減弱,連帶影響各地旅館以及高爾夫球場等產業的發展。而大型企業陸續將工廠移到海外,也深刻打擊了地方經濟。在這背景之下,日本政府不斷以公共建設作為經濟刺激手段,固然維持了地方經濟不至於全面崩盤,但也形成了「土建國家」的現象-也就是形成為建設而建設的現象。日本政府預算中公共建設支出所占比例長年在百分之三十以上,遠遠高於OECD其他國家。而日本營建業從業人數佔全部勞工比例也遠遠高於其他OECD國家。

另一方面,在土建國家的經濟現實下,日本各地方仍然無法遏止人口以及經濟活動往東京、名古屋等少數幾個具全球競爭力的都會集中的現象。加上少子高齡化的持續惡化,日本形成了大東京地區持續成長、關西京阪神以及名古屋等都會區持平,而其他地方人口快速減少、許多村落城鎮面臨聚落瓦解的現實。各地方在經濟高度仰賴各式公共建設之下,陷入了一旦建設停止經濟就停滯的惡性循環。許多具進步傳統的地方雖然試圖打破這個惡性循環,往往呈現出在理想與現實中不斷拉扯的現象。

以長野縣為例,2000年田中康夫在市民團體支持下,以擺脫對水壩等公共建設的依賴為訴求當選知事,在擔任六年知事後,在2006年敗給了主張回復傳統公共建設模式的村井仁。2006年滋賀縣知事選舉受到市民團體廣泛支持的環境學者嘉田由紀子,也以反對並凍結包括新幹線和水壩等公共建設為訴求而高票當選。在兩任任期中也在諸多建設計畫中與中央以及市町村產生非常複雜的交涉和妥協。嘉田由紀子在兩任任滿後不再尋求連任,後繼者對包括新幹線等建設也有微妙的政策差異,後續發展值得持續觀察。

小結

日本透過社區參與促進地域再生的思維,的確促成許多值得參考深究的政策與實踐。但另一方面,土建國家與東京一極發展的現實,也是在日本地方發展上不斷盤旋的幽靈。台灣與日本同樣面臨一極發展以及少子高齡化,但也有相當大的脈絡差異,如何從日本經驗中找到合適的政策以及社區實踐,是不可迴避的挑戰。

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