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專欄

聚焦南海》九合一選後台灣經營南海的「變」與「不變」

每到選舉,太平島與南海的議題都將被拿來炒作,包括此次地方性的選舉,太平島也成為大家談論的對象,但由於台灣內部的海洋法政教育不足,因此對太平島的相關法規措施不甚了解,以至於形成選民在懵懵懂懂的情況下,誤信許多謠言,在一知半解下道聽塗說,盲人摸象結果則是對事實的不同理解,也易造成意見上的對立。

林廷輝

台灣在2018年11月24日舉行的九合一地方選舉及十項公投,在中選會選務遭受各界批評,開票結果出爐,民進黨也失去了直轄市、縣市長及議員選舉多數席次,原本屬於地方選舉的議題不該牽涉南海及太平島,但卻在高雄市長當選人韓國瑜競選期間,提出將透過開採太平島石油以解決高雄市3,000億元的負債而聲名大噪,在民進黨與各界追問下,韓國瑜提出開採石油的兩個先決要件:第一要行政院同意,第二要周邊國家跟地區同意。

由於太平島目前為軍事管制區,需要行政院同意是對的,但在自己所主張的領土以及大陸礁層上開採任何礦產,其實是不需要周邊國家跟地區同意的,韓國瑜市長反而要擔心的是,當探採結果是找不到天然氣或石油時,債務擔子可能更為加重,而當探採結果是發現到這些天然氣與石油時,中央政府也必須要派遣軍艦或海巡船保護鑽井平台與運輸船舶,否則途中被劫掠,或者被其他國家公務船騷擾,或者在國際壓力下停止任何鑽探開採行動,而這些成本,也是要由高雄市民來吸收?因為防衛體系而花費的金錢,說不定超越天然氣或石油變賣後的所得。

但更重要的問題是,這些在太平島上或是在大陸礁層上的礦藏歸屬於誰?根據《礦業法》第2條規定:「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦,均為國有,非依本法取得礦業權,不得探礦及採礦。」主管機關當然是經濟部,根據該法第27條規定於下列各地域申請設定礦業權者,不予核准:「要塞、堡壘、軍港、警衛地帶及與軍事設施場所有關曾經圈禁之地點以內,未經該管機關同意。」因此,陳水扁前總統在網路上所言,太平島倘真有礦產,其所有權屬於國家所有,也就是全民共享,非單獨由高雄市政府享有。

原本屬於地方選舉的議題不該牽涉南海及太平島,但卻在高雄市長當選人韓國瑜競選期間,提出將透過開採太平島石油以解決高雄市3,000億元的負債而聲名大噪。(本報資料照)

不過,既然列為當選人的政見,當選後能夠實現當然是最好的,而因為九合一選舉的結果,使得台灣老百姓對太平島的期望升高,為了讓台灣以及高雄市民一圓「黑金夢」,說不定台灣也可以跟汶萊一樣成為石油輸出國家之一,這對台灣以及太平島的戰略地位來說,各方強權更有不可放棄的理由。

因此,倘若韓國瑜市長積極任事,啟動太平島天然氣與石油開發計畫,台灣整體的南海政策,目前蔡政府仍以「四點原則,五項作法」為基礎,在四點原則當中,延續馬英九政府的說法「擱置爭議,共同開發」,但在做法上,主要強調建造太平島為人道救援中心,從南援一號至三號演習,也均以人道救援為操演科目,對太平島資源的探採作業與工程,非蔡英文政府企圖處理的部分,不過在國防部門及海巡部門的建議下,易攻難守的太平島防衛能量的確有在加強中。

此次選舉結果出爐,提出開發太平島及周邊海域的韓國瑜當選,無論當選的原因與理由為何,實際上也代表高雄市民對其政見的支持,而喊了開發南海多年的台灣政府,就如同當時在1993年「南海政策綱領分辦表」中要興建機場跑道與碼頭一樣,十多年後才陸續實現。

南海天然資源豐富,韓國瑜市長的政見或許不切實際,但不試試看怎能知曉我們所佔領的太平島是否有天然氣與石油,又怎能展現我們不接受「南海仲裁案」中無法符合《聯合國海洋法公約》第121條第3項標準而無法主張專屬經濟海域及大陸礁層的裁斷,因此,既然台灣主張太平島享有200浬專屬經濟海域及大陸礁層,藉著此次韓國瑜市長的政見,就應該積極具體落實,而中央政府目前雖然仍由民進黨執政,但在維護主權與取得南海資源的議題上對台灣的民眾承諾是一致的,因此並沒有必要阻擋韓國瑜政見的落實,反而要積極配合,畢竟,如果採得到天然氣或石油,不僅可為每年消化國家龐大預算的太平島創造收入,另一方面也可驗證長久以來國內爭辯太平島是否有天然氣與石油的可能,再者,在中國與菲律賓商談好合作開發海域資源,包括禮樂灘的探採與開發,越南與俄羅斯在南海海域的探採行動,此際,台灣雖然無法參加南海多邊談判,只要有核定探勘計畫及相關作為,便可凸顯台灣有效管轄,也是好事一樁。

目前蔡政府在南海事務上仍以「四點原則,五項作法」為基礎,在做法上,主要強調建造太平島為人道救援中心,從南援一號至三號演習,也均以人道救援為操演科目。圖為海巡署在太平島海域進行「南援一號操演」人道救援演練。(海巡署提供)

不過,倘因此舉動受到國際壓力而被迫撤回,或者因探採毫無結果而耗損經費,至少在2020年總統選舉時,太平島或南海議題就不會成為國民黨提出的政見之一,而也可在期中檢視韓國瑜市長政見落實狀況,如果雙方仍對此議題,包括在探採失敗是否仍要持續編列預算開發南海,交付2020年公投由公民決定,所造成的損失是否由全民吸收,或是否由提案者自行吸納,這未嘗不是一件提醒政治人物勿隨意開政見支票的最佳教案。

因此,未來行政院大可不必要阻擋韓國瑜市長的太平島採油案,而目前政府對南海的某些政策,就存在著「變」與「不變」選項比較;只是,韓國瑜市長若食言而肥,不履行太平島採油案的政見,未來變的恐怕是民心。

「變」的部分

一、改變對太平島軍事管制:前述《礦業法》規定,軍事要塞不予允准進行探勘開發,因此,行政院可考慮對太平島目前軍事管制地位變更,以利後續核定計畫。

二、改變目前僅由海巡維護島上安全與秩序的任務:未來因應探採,大型機具、關鍵設施等都將進駐太平島,島上目前由海委會海巡署擔任「社會秩序維護」的作法已不足,因此,藉此機會將國防部門的能量進駐太平島,也可隨時支應並進行島礁及國家財產設施的維護。

三、變更消極作為,積極採取行動,公告海域主張範圍與礦區:包括太平島的領海基線、領海外部界限、專屬經濟海域及大陸礁層外部界限等等,接下來才能公告礦區,依法上網招標。

四、外在環境的變化:韓國瑜市長雖然認清到周邊國家,但台灣開發太平島實際上是主權行為,無須經由其他國家的同意,但如前所述,中菲在南海可能合作開發,越南引入俄羅斯、美國、印度、西班牙及日本勢力在其公告礦區進行開發,至於台灣開始採取開發作為,南海的整體外在環境也將隨之變化,台灣也須及早擬定因應策略。

目前政府對南海的某些政策,就存在著「變」與「不變」選項比較;只是,韓國瑜市長若食言而肥,不履行太平島採油案的政見,未來變的恐怕是民心。(本報資料照)

「不變」的部分

一、「四點原則,五項作法」不變:由於藍綠政策上的重疊性,四項原則與五項作法也與韓國瑜市長提出的概念並不相違背,因此,中央政府對南海的政策可以持續維持不變。

二、政策喊話與政策落實狀態可能不變:多年來,除了太平島興建機場跑道與碼頭之外,台灣對太平島的經營都停留在政策喊話階段,如果韓國瑜市場在太平島探採政見上沒有任何動作,也都將淪落到政策喊話與政策落實不相協調的局面,這也可能維持過去台灣歷屆政府在經營南海問題上的消極態度。

三、不變的是對中國仍將採取防備的態度:相信韓國瑜市長在太平島上的探採作業,與中國石油商關係甚微,純粹是自立自強,自我開發。過去,馬政府因為建造碼頭使用中國船(但懸掛第三國的權宜船),受到各界大力批評,未來如果是由中國石油相關業者投標,登上太平島,恐怕也將成為全世界矚目的焦點,這也可能讓中央政府造成極大的困擾,因此,對中國採取安全考量的防備工作,應該是歷屆政府不變的政策。

四、中央與地方權益不變:由於《礦業法》規範探採結果的利益由全民所得,所以單純要用此利益來處理高雄的3,000億債務是自私的講法,原則上應該是處理台灣所有縣市,包括中央政府的債務,畢竟未來所使用的機具、經費編列都可能與台灣中油有關,總不能由中央籌資探勘,地方坐享利益,太平島雖然在高雄行政區列中,但相關資源與規範仍須符合中央政府的規定,否則當探採失敗,一滴油都沒有的時候,全部由高雄市民買單?更增加高雄市民的負擔?

每到選舉,太平島與南海的議題都將被拿來炒作,包括此次地方性的選舉,太平島也成為大家談論的對象,但由於台灣內部的海洋法政教育不足,因此對太平島的相關法規措施不甚了解,以至於形成選民在懵懵懂懂的情況下,誤信許多謠言,在一知半解下道聽塗說,盲人摸象結果則是對事實的不同理解,也易造成意見上的對立。  

當韓國瑜市長引發的太平島探採油氣田問題,各說各話且無最終答案,各個政黨均有這種現象,例如蔡英文政府的五項作法中的「鼓勵海洋法研究人才,強化國家因應國際法律議題時的能量。」在2016年「南海仲裁案」結束後北京中國政法大學在2018年10月舉辦了首屆「國際海洋法模擬法庭競賽」,2019年5月荷蘭烏特列支大學(Utrecht University)也將舉行首次的海洋法模擬法庭辯論競賽,而這些政府支持台灣學校組隊的動能又有多少,或許,台灣南海政策不變的應是「原地踏步」。

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