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專欄

聚焦南海》台灣需要一部完整的「南海攻略」(六)

過去由於台灣政府採取較為親中政策,各界喊出台灣不應採取一邊倒政策,應該採取模糊的避險政策,操作得當,則可遊走在強權之間;如今,由於兩岸關係的變化,中美關係的動盪,以至於台灣決定倒向「自由、開放的印太戰略」之際,模糊的避險政策早已不可行,而一邊倒的政策,又將回過頭來影響到兩岸關係,因此,將兩岸關係因素考量到台灣的南海政策當中,將法理主權、爭端解決與合作衝突等面向進行全盤檢討,台灣「南海攻略」才能有效運作。

林廷輝

最後,台灣「南海攻略」要認清的是,「兩岸因素」對台灣推動南海事務,或者說涉足南海事務到底是正面因素還是負面因素,目前評論雖然為時過早,畢竟南海問題要解決不是短時間可以解決的。不過,除了兩岸在南海領土主權及海洋權利的法律論述問題之外,兩岸在「面對南海爭議中的態度與政策主張」,以及「在南海合作或發生衝突的可能性」,決策者有必要進行全盤的戰略思考。

兩岸在面對南海爭議中的態度與政策主張

無論是「擱置爭議,共同開發」,或是「韜光養晦,有所作為」,這些都是兩岸在面對南海爭議時,都會提出的「共同」聲明,特別是台灣因民主選舉,政黨輪替下卻在南海政策方面趨向一致,「擱置爭議,共同開發」琅琅上口,但是否符合邏輯則有待後續印證。雖然言語相同,但兩岸在面對南海爭議時的態度卻截然不同,簡單來說,台北追求「共同開發」而不得志,但「擱置爭議」卻無法阻止南海爭議一再出現,僅能根據事件大小而做被動回應,甚至無可奈何而不回應的也有,前者例如中國發動赤瓜礁戰役、美濟礁事件,或者是2005-2008年中國、菲律賓與越南在太平島海域進行探勘研究,或是近年的「南海仲裁案」,台灣都處於被動,並沒有創造主動而操之在我的政策;至於後者,誠如2018年1月17日美國軍艦哈伯號(USS Hopper)通過我國民主礁(黃岩島)12浬內行使所謂自由航行權,全世界唯一在民主礁有劃設領海基線並公告12浬領海範圍的只有台灣,但外交部卻連發布正式聲明都沒有,這也讓許多專門研究南海的學者們感到失落,沒有主動政策也就算了,被動政策借力使力的戰術作為也跟著消失,也難怪台灣在南海的話語權越來越少。

2018年1月17日美國軍艦哈伯號通過我國民主礁12浬內行使所謂自由航行權,但全世界唯一在民主礁有劃設領海基線並公告12浬領海範圍的只有台灣,但外交部卻連發布正式聲明都沒有。(AP)

相反地,中國自1980年代進入南沙,就是將被動化成主動,進一步企圖蠶食整個南海,2012年4月黃岩島事件後,該島及附近海域就被中國實質管轄了,菲律賓仲裁案挑戰中國在南沙佔領的島礁無法維持人類居住或其本身經濟生活,於是中國才在仲裁案提出後,開始大規模吹沙填海,目的就是要證明他所佔的島礁是可以維持人類居住的,也有其本身的經濟生活,正當各國譴責中國不願進入菲律賓所提仲裁案之際,中國開始轉攻《南海行為準則》,正當東南亞國家催促《準則》出台之際,中國早已在島礁部署完成軍事化設施,當域外國家開始發現在南海應該採取聯合行動時,中國早已大量建造海軍、海警船進入南海海域,從原本消極應對美軍軍艦自由航行,到最近迪凱特號(USS Decatur)進入赤瓜礁與南薰礁海域時,中國海軍蘭州號(舷號170)導彈驅逐艦尾隨並進逼,較以往僅查證識別、警告驅離的做法要強硬得多。

兩岸在南海的態度不一致,也讓中國期盼兩岸共同維護「祖權」的希望落空,政策積極性更不相同,造成中國逐步主宰南沙群島的政治空間,但這政治權力正巧是透過中國向東南亞國家「掠奪」來的,而非從台灣手中取得,爭議自然會存在於中國與東南亞國家,但中國解決爭議的作法就是兩手策略,一方面進行《準則》的談判,一方面採用實力掌控島礁或海域的控制權,東南亞國家「有苦說不出」,如前所述,台灣恰恰相反,與東南亞國家間彼此均不願發生爭議與衝突,而在東南亞國家奉行「一中政策」下,也不會在法律上尋求與台灣解決南海問題。

兩岸的政策表面上看似一致,但政策內涵不同,然而只要中國對南海的立場越強硬,激起域內外國家的不滿,便是台灣的機會,雖然台灣並不是刻意要從中國與東南亞之間得利,但南海結構性因素迫使中國與東南亞國家的領土主權、海域主權權利之爭是無法達到「雙贏」的局面,在台灣的中華民國早就喪失了代表中國的法統,未來東南亞國家交涉的對象仍以北京為主,我們可以從菲律賓在南海仲裁案訴訟期間,與台灣有關的南海爭議都一再強調不與台北談,而僅與北京談,因為他們奉行「一個中國政策」。簡言之,台灣不要幻想在南海爭議上東南亞國家會與台灣達成何種「法律上」的進展,在政治上或實質上許可以操作短期的績效,只是長期來看,台灣如果長期被孤立在南海事務外,自身積極態度又不夠,當中國延續自1980年代以來對南沙的擴張政策,太平島的安危令人堪憂。

菲律賓在南海仲裁案訴訟期間,與台灣有關的南海爭議都一再強調不與台北談,而僅與北京談,因為他們奉行「一個中國政策」。(Manila (AsiaNews / Agencies))

兩岸在南海合作或發生衝突的可能性

曾在馬英九政府執政時期,兩岸在南海看似有合作機會,但由於美國對亞太政策等結構性因素的影響,如果說2011年英國《金融時報》的文章隱含美國官員對時任民進黨主席蔡英文無法處理兩岸關係有所批評,但在2013年後馬英九總統在南海問題上的表現,以至於2015年在新加坡的「馬習會」,習近平在互動過程中對馬英九提出兩岸要共同維護南海「祖權」一事,再加上馬政府對美國對其前往太平島視察不悅來看,顯然兩岸合作的可能性已在2012年中國與菲律賓發生黃岩島事件後,已被「破壞殆盡」,如果再放入2013年4月台灣與日本簽署《台日漁業協定》加以考量,不也是從2012年9月釣魚台列嶼事件以來,兩岸雖不言合作,但實際作為已造成國際社會發覺兩岸已聯手保釣,這已造成美國與日本在西太平洋地區利益的減損,因此,日本政府甘願編列大筆預算補貼琉球漁民,換取漁民們的諒解,而在2012年底再次上台的安倍晉三政府,不到半年時間立即與馬英九政府簽署漁業協定。

回顧這些事件,可以了解到在中國崛起後,兩岸無論在東海或南海的合作,都將成為一場禁忌,也將被國際政治權力結構所箝制,即使台灣內部有專家學者主張,在東海、南海與中國合作,才能創造最大利益,但由於中國自身的擴張式作為,已使得合作空間不斷被擠壓,最後造成沒有一個台灣執政者,會甘冒台灣安危而進行一場沒有北京承諾回報的南海「博弈」。

不過,兩岸南海合作也不是完全沒機會,例如在普世價值上,諸如海上人道救援、環境保護,特別是海洋環境污染與漁業資源保育等等,都是可以在不觸及高度政治因素干擾下可以進行的,不過這樣的合作形態也可以類推到東南亞與域外國家。

在中國崛起後,兩岸無論在東海或南海的合作,都將成為一場禁忌,由於中國自身的擴張式作為,已使得合作空間不斷被擠壓,最後造成沒有一個台灣執政者,會甘冒台灣安危而進行一場沒有北京承諾回報的南海「博弈」。(http://southchinaseastudies.org/)

雖然兩岸短期間無法在南海進行合作,但兩岸是否短期內會在南海發生衝突,恐怕發生衝突的可能性也不大,主要原因是中國軍隊必須師出有名,如果打著「收復領土」的旗號,那越南、菲律賓及馬來西亞目前佔領的島礁,是否應該優先「收回」呢?難道北京政府就不怕被廣大的中國人民唾棄,打外人不行,只會打「自己人」?不過如果太平島被其他國家侵略而佔領,相信中國軍隊在中國國內輿論的壓力下,勢必出兵搶回太平島,換句話說,目前兩岸在南海發生衝突的機率不大,但卻有可能因為台灣的撤守或不積極經營太平島,致使其他國家有機可乘而不經意地引爆一場局部性戰爭(戰爭只會侷限在南海)。

因此,兩岸因素在台灣的「南海攻略」中必須嚴肅看待,兩岸在南海的法理主權論述「各自有所區別」,台灣要思考符合現行國際法,才是明哲保身的基礎,台灣無法像中國一樣有實力力抗國際規則與遊戲,但中國短期內也無法改寫國際規則,只能透過實力確保其主張;再者,兩岸對南海爭議的處理態度與方式,表面上看似雷同,但實際上一邊採取積極性的擴張主義,另一邊採取消極的保守主義,致使對東南亞國家及域外國家看來,台灣似乎要比中國「可愛」多了,但東南亞國家或域外國家就會因此與台灣合作,違背其「一個中國」政策,看來至少在法律結構上是不太可能的;第三則是兩岸在南海合作與衝突的可能性,前者只有在普世價值上才有可能發生,後者是在短期內發生的可能性微乎其微。

過去一段時間,由於台灣政府採取較為親中政策,以致於各界會喊出台灣不應採取一邊倒政策,應該採取模糊的避險政策,操作得當,則可遊走在強權之間;如今,由於兩岸關係的變化,中美關係的動盪,以至於台灣決定倒向「自由、開放的印太戰略」之際,模糊的避險政策早已不可行,而一邊倒的政策,又將回過頭來影響到兩岸關係,因此,將兩岸關係因素考量到台灣的南海政策當中,將法理主權、爭端解決與合作衝突等面向進行全盤檢討,台灣「南海攻略」才能有效運作。

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