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專欄

聚焦南海》台灣需要一部完整的「南海攻略」(五)

台灣的「南海攻略」最難處理、最棘手的便是「兩岸因素」。對台灣來說,符合現行國際法的標準、要件與規範,是讓台灣走進國際社會的基本條件,如果中國在權利的主張上試圖修改、修訂甚或翻轉現行國際法規範,這只有大國與強國有辦法,就算被國際制裁也當作被蚊子叮咬一般,不會痛,只會癢;但台灣則不同,台灣要融入國際社會,就要照現行的國際法體制來進行。

林廷輝

台灣的「南海攻略」最難處理、最棘手的便是「兩岸因素」,雖然複雜,但也不能因此而擺著不管,必須積極迎戰,思考最符合台灣利益的作法。而在南海問題中需要考慮的「兩岸因素」則可歸納以下幾點:第一,兩岸在南海領土主權及海洋權利法律論述問題;第二,兩岸在面對南海爭議中的態度與政策主張;第三,兩岸在南海合作或發生衝突的可能性。限於篇幅,「南海攻略」(五)將先討論「兩岸在南海領土主權與海洋權利法律論述」將面臨到的問題:兩岸在南海領土主權及海洋權利法律論述問題

1993年《南海政策綱領》第三點第七項提到兩岸關係,主張「1.配合國家統一綱領研擬相關對策及計畫;2.研究兩案涉及南海問題有關事項。」顯然,當時的台灣政府在推動南海政策時,兩岸關係因素占了很大的部分,特別是推動政策的目的之一是在配合《國家統一綱領》,不過,《國家統一綱領》已在2006年2月27日終止適用(cease to apply),而《南海政策綱領》事實上在2005年12月15日內政部函台內地字第09400162932號函停止適用,過去外界誤解《南海政策綱領》的停止適用是與《國家統一綱領》的終止適用有關,但從時間點上來看,《南海政策綱領》停止適用在先,當時也還沒有停止適用《國家統一綱領》的決策,顯然《南海政策綱領》的停止適用另有其他因素。

不過,兩岸在南海的法律論述,隨著台灣執政黨的不同,而有所差異,這當中又會與台灣的法律地位扯上關係,因此,對台灣而言,南海政策的法律論述便參雜著兩岸關係的因素。例如,某些學者提到台灣法律地位時,總免不了提到1943年的《開羅宣言》,宣言中提到「在使日本所竊取於中國之領土,例如東北四省、台灣、澎湖群島等,歸還中華民國,其他日本以武力或貪慾所攫取之土地,亦務將日本驅逐出境。」其後,1951年在兩岸均未派代表參與的舊金山對日和平條約中第二條乙項內提到:「日本茲放棄其對於台灣及澎湖群島之一切權利,權利名義與要求。」但卻在另一個項目也就是已項提到:「日本茲放棄其對於南沙群島(Spratly Islands)及西沙群島(Paracel Islands)之一切權利,權利名義與要求。」

台灣的「南海攻略」最難處理、最棘手的便是「兩岸因素」。(Reuters)

換句話說,《開羅宣言》並未處理到南沙群島與西沙群島的問題,也因此,且當時日本侵占南沙群島也是從法國手上取得該領土,頂多適用《開羅宣言》中的「其他日本以武力或貪慾所攫取之土地,亦務將日本驅逐出境。」並無法證明歸還中華民國,這也就產生了對於台灣、澎湖群島及南沙群島西沙群島的領土主權論述依據不一,再者,現階段中華人民共和國也不斷強調無論是台灣、澎湖群島、南海四沙,都是在所謂的南海U形線內(至少現在許多人已被說服不要區分11段線、9段線或10段線),但最早出現U形線的雛型大致也在1930年代,換言之,1930年代以前的南海島礁領土主權論述,難道真要回推到東漢時期開始?而東漢時期的中國真有1648年以後的威西伐利亞(Westphalia)體系的民族國家(nation-state)、現代國家適用國際法取得領土方式的主張與作為?而東漢時期真有所謂的「國際法」?

再者,自東漢以來,如能成為國際法依據的歷史證據,諸如排他性的管轄措施,史料並不充足,頂多展現出發現、命名,而無驅趕他國(況且當時連民族國家都還未建立,何謂他國?)的排他性(專屬)管轄措施的證據資料,形成一致性、連貫性的作法,這將讓中國的領土主權論述陷入困境,而頂多從清朝末年直到二次大戰結束後的做法,才能真正被視為具有國際法效力的管轄作為,但如中國不依據現行國際法來論述,自我主張的遊戲規則未受其他國家遵循,連習慣法形成過程中的習尚(usage)都算不上,更遑論符合空間普遍性、時間連續性以及法之信念(opinio juris sive necessitatis)等要素而構成習慣法,未來又該如何領導世界?

此外,目前中華人民共和國領土主權論述,特別是南海島礁的領土主權問題,繼承了1949年10月1日建政以前中華民國政府的一切合法作為,只不過,被北京認為早已在1949年消失的中華民國,在台灣持續擁有1949年以前部分關鍵檔案資料,這些檔案資料倘若公開或被「有心國家」所利用,後果則不堪設想,而中華人民共和國政府也是在1980年代後才以軍事實力進入南沙群島,1949年至1980年代之間在南沙群島主權行為一片空白,似乎還要靠中華民國來補足,這也讓台灣在南沙群島的法律論述空間上,佔有一席之地,只是在北京兩岸政策中打壓台灣「主權行為」思維不變下,台灣又怎可能在南沙群島的法律論述上協助北京一臂之力呢?

中華人民共和國政府也是在1980年代後才以軍事實力進入南沙群島,1949年至1980年代之間在南沙群島主權行為一片空白。(RFA)

當北京又以父權思維認為台灣自己應該自我審查,不應作出「大逆不道」侵害「祖國」權益的同時,又是否想過台灣有甚麼義務要這樣做,或做了之後又有甚麼利益可享呢?難道這些北京真的沒有思考過嗎?誠如在菲律賓提起「南海仲裁案」後仲裁審理期間,中國希望取得台灣有關U形線的相關檔案資料,但卻又不願開放已整理好的南京第二檔案館的檔案資料給予台灣學者研究調查,這種不對等、沒有互惠的自私心態,才是讓台灣民眾越走越遠的根本因素。

領土主權確認後才會衍生海洋權利,倒過來的主張在法律的權益主張上會出現瑕疵與問題,例如當中國試圖以U形線內的水域均屬歷史性權利,線內島礁都屬中國的這種論述法就會產生與現代國際法格格不入的結果。倘台灣「南海攻略」中要主張太平島享有的海洋權利而進一步確認管轄範圍時,劃設太平島的領海基線就很重要,不過,台灣可以採用正常基線與直線基線的混和基線法劃設,但中國僅能採取直線基線法,而當中國將其所佔領的七個島礁連接成整片海域而將其視為遠洋(洋中)群島之際,其所劃設的方法與主張便與台灣不同,屆時,片面批評台灣在製造一邊一國之際,中國也可曾想過,在1999年台灣已經採用正常基線法劃設釣魚台列嶼領海基線,北京在2012年9月採用直線基線法劃設釣魚台列嶼領海基線並送交聯合國,是否也由北京主動發動創造一邊一國呢?如果北京否認,那兩岸因素就不應該去影響太平島領海基線的劃設方法。

倘台灣「南海攻略」中要主張太平島享有的海洋權利而進一步確認管轄範圍時,劃設太平島的領海基線就很重要。(EPA)

最後,也是最根本的問題在於,兩岸在南海的國際法及海洋法論述,各自有其解讀的空間,但對台灣來說,符合現行國際法的標準、要件與規範,是讓台灣走進國際社會的基本條件,但如果中國在權利的主張上試圖修改、修訂甚或翻轉現行國際法規範,這只有大國與強國有辦法,就算被國際制裁也當作被蚊子叮咬一般,不會痛,只會癢;但台灣則不同,台灣要融入國際社會,就要照現行的國際法體制來進行,北京如真要批評台灣「數典忘祖」,倒不如自問為何沒有能力形塑「中華國際法體系」或「中華法體系」而遍行全球。

例如1982年《聯合國海洋法公約》第7條第1項規定:「在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼,測算領海寬度的基線的劃定可採用連接各適當點的直線基線法。」簡言之,被稱為「挪威制度」的直線基線法可被採用的先決要件是「海岸線極為曲折的地方」,但綜觀西沙群島與南沙群島許多島礁白色沙灘環繞,採用低潮線法便可畫出領海基線,但中國非得用直線基線法,雖然公約中對何謂「海岸線極為曲折」沒有明確定義,但如果連平緩的沙灘地形都試圖採用整組群島的直線基線,這將造成海洋權益的過度主張,《公約》雖規定如果整組群島出現在離岸領海範圍內則可當作基點,畢竟西沙群島與南沙群島均已離中國大陸沿海12浬外,誠如過去討論的「洋中(遠洋)群島」問題,回到1974年聯合國海洋法公約談判現場,中國國力衰弱無法將相關條款明訂在《公約》當中,倘中國無法主導並倡議召開第四次海洋法會議來解決這些問題,那也就不能片面怪罪台灣在太平島的領海基線劃法與主張與中國迥異,也不能將這些作為就片面地聲稱是「親美主義」,讓美國在東亞國家限縮海洋權利的作法上尋求突破口,遵守現行國際法與「親美主義」沒有太大的關係,在此主張雖有兩岸因素的掣肘,但台灣「南海攻略」務必以國際法與海洋法為利基,方能靜行致遠。

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