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專欄

聚焦南海》台灣需要一部完整的「南海攻略」(三)

我國在太平島附近的相關海域,如何去證明我國在2016年7月12日仲裁案判決後主張太平島享有200浬專屬經濟海域或大陸礁層之權利?政府應當有所作為。

林廷輝

由行政院海洋委員會統籌規劃、協調與執行南海事務,將「教育與研究」作為長期經略南海事務重要的基礎,接下來,實際上作為要比紙上談兵來得重要,也就是建構「太平島及其相關海域實質有效管轄」,成為台灣執行「南海攻略」第三件要做的事。

由於東沙島長期在台灣的有效控制與管轄下,主權與管轄權未受其他國家挑戰,除了目前仍將東沙島劃設為軍事管制區外,另外在2007年於島上及附近海域設立海洋國家公園,適用《國家公園法》相關法規,且東沙群島已在1999年公告的《中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線》中,採正常基線與直線基線之混和基線法劃設東沙群島的領海基線,顯然在法規、實力部署與執法層面上完備,過去也有多起違法案件進入司法程序,因此,東沙群島在執行管轄、立法管轄與司法管轄三個層面建構完成,可以有效彰顯我國主權與管轄權,特別是在我國領海範圍內具有排他性的管轄措施與證據,沒有其他國家能夠挑戰。

東沙島長期在台灣的有效控制與管轄下,主權與管轄權未受其他國家挑戰,除了目前仍將東沙島劃設為軍事管制區外,另外在2007年於島上及附近海域設立海洋國家公園,適用《國家公園法》相關法規。圖為東沙島海岸。(海洋國家公園管理處提供)

但在太平島部分則顯然過於軟弱,即使今年結束操演的「南援三號」人道演習,或是行政、立法官員不定期視察太平島,都僅能宣示我國在太平島的主權立場,為何「人道救援」對於證明太平島的有效管轄並不足夠呢?

如果我們翻開1982年《聯合國海洋法公約》(下稱《公約》)第98條規定便可了解,海上人道救援原本就是法律義務,無論船旗國或沿海國,都要盡到這樣的法律責任,但要藉此說明我國享有主權與管轄權,那還必須要有排他性的作為,第98條第1項規定:「每個國家應責成懸掛該國旗幟航行的船長,再不嚴重危及其船舶、船員或乘客的情況下:

(a)就住在海上遇到的任何有生命危險的人;(b)如果得悉有遇難者需要救助的情形,在可以合理地期待其採取救助行動時,盡速前往拯救;(c)在碰撞後,對另依船舶,其船員和乘客給予救助,並在可能情況下,將自己船舶的名稱、船籍港和將停泊的最近港口通知另一船舶。」該條第2項規定:「每個沿海國應促進有關海上和上空安全的足敷應用和有效的搜尋和救助服務的建立、經營和維持,並應在情況需要時,對此目的通過相互的區域性安排與鄰國合作。」簡言之,人道救援僅能證明擁有太平島的台灣以沿海國的身分行使救助行為,擔負海洋法義務,但卻無法進一步證明擁有200浬專屬經濟海域和大陸礁層。

我國在太平島附近的相關海域,如何去證明享有主權權利?在2016年7月12日仲裁案判決後,我國主張在太平島享有200浬專屬經濟海域或大陸礁層之權利該如何證明?政府應當有所作為,建議如下:

第一,立即以正常基線法公告太平島與中洲礁領海基線

公告領海基線原本就屬於一國之主權行為,除非受他國控制,否則一國國土不去公告領海基線,而要去主張領海及其他相關海域之權利,無非是開了海洋法大玩笑,況且,當自身對海域界定不清不楚時,要求他國船舶在我國管轄海域遵守法規無疑也是個笑話。太平島的禁限制水域在執法思維上,就屬防衛功能,國防部公告的目的也僅侷限在防衛島礁的安全,但駐地海巡署官兵們為武裝人員,但非國防軍,依據海巡相關法規為執法人員,白話文來說就是維護社會秩序,包括海上秩序,至於外敵入侵,海巡署的裝備有限,加上太平島易攻難守,不可能是外來入侵者的對手。

今年結束操演的「南援三號」人道演習。圖為模擬救援重大傷患,並由空軍運輸機協助後送。(中央社)

第二,公告領海基線後公告太平島相關海域範圍,以利執法。

依據我國涉及海洋事務的相關法規,例如《海洋污染防治法》,在執法任務上,海巡署當然配合主管機關行事,但在太平島及中洲礁海域進行海上執法,無海上認定的範圍依據則難以行事,再加上「南海仲裁案」中仲裁庭雖認為太平島不能主張專屬經濟海域,但在菲律賓控訴中國的十五項訴求中,太平島並非在內,而裁斷結果當然也僅拘束中國與菲律賓兩國,然而,如果我國能在太平島周邊海域200浬內不斷累積排他性管轄權的相關案例,例如有他國漁船盜採珊瑚、盜捕我國管轄海域的漁業資源、走私、偷渡、海上加油等非法行為均能對其強力執法,建構在領海之外專屬經濟海域或大陸礁層的專屬管轄便不成問題。

第三,任何海上行動要去考量其在海洋法上的意義,簡言之就是要建構有效的管轄權。

國家常會做一些違反海洋法的行為或者是在法律上無法達到其目的的作為,時常因此而徒勞無功,例如中國過去的海監船,今日的海警船不斷進出釣魚台列嶼12浬領海,認為就是干擾日本實質有效管轄的行動,但其實僅被解讀成無害通過領海的行為,並不能因此而主張領土主權或領海主權,而保釣人士過去強行登島,卻被日本海上保安廳在島上逮捕後進入司法程序,進一步彰顯執行管轄與司法管轄有效,保釣人士反而因小失大,壞了大事,如此做法都是不熟稔國際法與海洋法而犯下的錯誤,倘有一日各方因釣魚台列嶼主權歸屬問題而對簿公堂之際,中國能拿出排他性管轄的案例嗎?白話文講便是中國海警船有在釣魚台列嶼12浬領海範圍內管轄非法捕魚的案例嗎?無論是逮捕或處以罰金,司法管轄案例又有多少?

再將焦點拉回太平島,台灣目前駐守的海巡署人員在惡劣的島上環境下,仍舊固守我國最南端的海疆,非常辛苦,但執法作為僅是未經允許而進入太平島禁止水域及限制水域者,一律鳴槍警告要求離開,這種防衛性的作法,最多僅能彰顯離島12浬內的水域有「驅離」能力的管轄權,但要主張太平島及中洲礁的200浬水域享有管轄權,則應依據《公約》第73條第1項規定:「沿海國行使其勘探、開發、養護和管理在專屬經濟區內的生物資源的主權權利時,可採取為確保其依照本公約制定的法律和規章得到遵守所必要的措施,包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序。」而須注意的是,沿海國的處罰不得包括監禁,或任何其他方式的體罰,也必須將採取的行動與隨後施加的任何處罰迅速通知船旗國,藉由第73條的作法,證明我國享有太平島依據《公約》第56條所賦予的主權權利與管轄權。

台灣目前駐守太平島的海巡署人員在惡劣的島上環境下,仍舊固守我國最南端的海疆,非常辛苦,但執法作為僅是未經允許而進入太平島禁止水域及限制水域者,一律鳴槍警告要求離開,這種防衛性的作法,最多僅能彰顯離島12浬內的水域有「驅離」能力的管轄權。圖為太平島燈塔(交通部航港局提供)

第四,海巡大型船艦進駐太平島及巡邏200浬海域與執法的必要性。

太平島的碼頭設施已建設完畢,可停靠兩艘3,000噸級的大型執法船,為維護200浬的專屬經濟海域,僅靠小型的多功能巡緝艇是不夠的,因此,3,000噸級的大型船艦進駐太平島除可嚇阻外籍船舶對太平島侵略外,也可在200浬內進行巡邏,只要有任何外籍船舶違反我國相關法規,即刻依法處理。試想,目前無人居住的沖之鳥礁,其周圍200浬內定期有日本海上保安廳的船艦進行巡邏,在2005年及2016年分別發生我國籍漁船「龍榮二號」與「東聖吉16號」被日本執法船逮捕,更何況有200多名海巡署官兵弟兄駐紮的太平島,如果放棄200浬的管轄權利,殊為可惜。

第五,要有與他國交涉的能力與紀錄。

如前所述,在自身主張的專屬經濟海域依法取締外籍違法船舶,依《公約》需立即通知船旗國,無論船旗國與台灣有無邦交關係,仍然無法否定台灣的有效管轄,此外,能夠被我國依法取締之外籍船舶,通常違法情節重大,對我海域環境勢必造成嚴重衝擊,由於船舶違法在先,也毋庸擔心船旗國因此對我國採取外交孤立,再者,台灣原本就被排除在南海多邊體系與機制外,例如無法參加《南海行為準則》的談判,藉由實力的發揮,也不得不讓南海利益相關國刮目相看。

或許有人會認為,實在沒有必要在太平島進行這種200浬的維權行動,或者有些人會抱持著多一事不如少一事的觀念,守好太平島與12浬的海域範圍即可,持有這種觀點者應該會更加認同「南海仲裁案」裁斷文中主張太平島無法享有200浬專屬經濟海域的概念,僅能享有12浬領海,倘有此種主張者,更應認同仲裁庭的觀點,而更應勠力遵守仲裁結果;不過,當仲裁庭裁斷美濟礁在菲律賓的專屬經濟海域內,菲律賓享有這海域的人工島礁專屬管轄權,但中國在美濟礁的吹沙填海工程並未被菲律賓所認可,在菲律賓派出偵察機前往美濟礁時,又被中國人民解放軍警告驅離,仲裁庭或許是好意,但裁斷結果處處無法被執行與遵守,台灣則不應太過「好心」,更應在太平島議題上展現我國的「決心」。

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