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專欄

聚焦南海》關注美國對《美菲共同防禦條約》適用於南海菲國佔領島礁的解釋與行動

以目前美國國會對台灣友好的態度觀察,只要中國人民解放軍有此種威脅,大到對美國國家利益造成危險或對西太平洋和平、安全與穩定造成破壞,總統與國會的憲法程序,無非就是憲法中宣戰的概念,雖然人類不喜歡戰爭,兩岸人民也希望台海穩定,但對刻意挑起戰事的一方,另一方當然必須在軍事上反擊,美國對《美菲共同防禦條約》的暗喻與擴大解釋,對《臺灣關係法》更是一種借鏡。

林廷輝

8月14日,菲律賓總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)一改過去親中言論,指責中國在南海興建的人工島礁,享有領空及領海的主張是「錯誤的」,也不該叫他國保持距離避免衝突,並希望中國在南海節制行為。在菲律賓計畫與中國在南海進行共同開發之際,杜特蒂的言論頗值玩味。隔日,美國國防部主管亞太安全事務助卿薛瑞福(Randall G. Schriver)訪問馬尼拉,並在美國駐菲律賓大使館的安排下,會見了菲國國防部長羅倫沙納(Delfin Lorenzana),在美國大使館內與記者舉行圓桌會議,並藉此表達美國對菲律賓試圖購買俄羅斯武器及南海問題等之立場。

由於羅倫沙納曾表示,為了防衛菲律賓的海域,菲律賓計畫第三階段的軍事現代化重要目標是購買潛艇,南韓、俄羅斯、法國等都是菲律賓考慮的採購國。但薛瑞福對此表達不同看法,他在圓桌記者會上勸告菲律賓要慎思(think very carefully),認為此舉無助美菲聯盟,薛瑞福列舉克里米亞、烏克蘭、英國化學毒物攻擊事件等,勸告菲律賓要了解俄羅斯政權的屬性。不過,菲律賓採購潛艇的時期大約在2023年以後,此時,親中的杜特蒂總統已經下台,下任菲律賓總統的軍事現代化措施為何,仍有爭辯的空間與時間,但薛瑞福此行,另一個重要任務便是在釋放美國在南海的「正確」訊息。

美國國防部主管亞太安全事務助卿薛瑞福(左)訪問馬尼拉,在美國駐菲律賓大使館的安排下,會見了菲國國防部長羅倫沙納(右)。(US Embassy in Philippines)

薛瑞福點到為止?需先理解《美菲共同防禦條約》內容

當記者問到,中國如果出兵入侵菲律賓在南海佔領的島礁,美國將會如何反應。薛瑞福則回應:「我們會做一個好的盟友,我們會協助菲律賓作出相應的反應(We’ll be a good ally, and we’ll help the Philippines respond accordingly)」,他也表示,我不會再闡述細節,不想回答這種假設性的問題,但也認為相關方面對我們承諾的精神和性質不應有誤解或混淆的空間(I think there should be no misunderstanding or lack of clarity on the spirit and the nature of our commitment)。

薛瑞福口中的承諾的精神和性質,便是1951年簽署,1958年生效的《美菲共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of the Philippines),該條約的精神與性質便是集體防禦制度,條約第5條規定,在太平洋區域對締約國任何一方的本土或在其管轄下的太平洋島嶼領土(on the island territories under its jurisdiction in the Pacific),以及對其在太平洋的軍隊、公用船隻或飛機的武裝進攻,將危及它自己的和平與安全,依據第4條規定,兩國將依照各自的憲法手續採取行動,以對付共同危險。

因此,薛瑞福有限度的表態,讓外界最關心的命題便是,究竟「《美菲共同防禦條約》適不適用於菲律賓在南沙所佔領的島礁?」

過去,無論是中國或是菲律賓學者對該條約的研究結果顯示,美國並沒有明確表示該條約適用在南沙群島,甚至在美國已經解密的電文上顯示,1976年時任國家安全顧問斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)曾表示,美國對美菲共同防禦條約應保持彈性,但在協防承諾上必須不會增加也不會減少,時任國務卿季辛吉也表明,共同防禦條約涵蓋菲律賓主權領土沒有問題,但「我們擔憂會因菲律賓在禮樂灘和南沙群島的行動而被拖入軍事衝突」,倘若菲律賓與第三國在南沙群島發生衝突,美國可能只會為菲律賓提供政治行動協助,因此也不希望將防禦條約擴大適用到南沙群島,在法律上的解釋則以1951年《美菲共同防禦條約》適用的管轄範圍以當年為主,但南沙群島中目前由菲律賓佔領的中業島、北子島、道明群礁、西月島、費信島、馬歡島、仁愛礁、司令礁等八個島礁是在1970-1980年代中佔領,其中1971年占領的中業島,島上有機場跑道,距離中國現今填海造陸的渚碧礁較近,而渚碧礁因有機場跑道與軍事設施,常成為菲律賓關注的島嶼之一。

南沙群島中目前由菲律賓佔領的中業島、北子島、道明群礁、西月島、費信島、馬歡島、仁愛礁、司令礁等八個島礁是在1970-1980年代中佔領,其中1971年占領的中業島,島上有機場跑道,距離中國現今填海造陸的渚碧礁較近,而渚碧礁因有機場跑道與軍事設施,常成為菲律賓關注的島嶼之一。(維基共享)

由於美國不希望在南海問題上與中國發生軍事衝突,進一步影響「聯中制蘇」的戰略安排,因此認為《美菲共同防禦條約》適用的範圍不應該追加,而應以1951年當時菲律賓的國土為適用範圍。但這種說法卻讓菲律賓懷疑美國的誠意,在2012年4月黃岩島事件後,菲律賓許多官員也抱怨美國並沒有誠意協助菲律賓維護其領土主權,讓中國以實力的方式逼迫菲律賓軍艦退讓,這對口口聲聲喊著「重返亞太」的歐巴馬政府,在菲律賓心目中作為盟邦的形象已受到動搖,杜特蒂的親中做法,也讓美國開始檢討,倘《美菲共同防禦條約》無法適用到菲律賓在南海所佔領的島礁上,杜特蒂持續向中國傾斜的狀態就不會改變,更甚者,菲律賓已經開始思考向俄羅斯購買武器,也讓俄羅斯的軍艦訪問菲律賓,這讓美國意識到必須強化與菲律賓的軍事關係,否則有一天美國勢力被中、俄取而代之,後果不堪設想。

薛瑞福言論的深層意涵

雖然薛瑞福沒有進一步申論對南沙群島領土主權的看法,但從2018年國防部提交到國會的《中國軍力報告》(Annual Report to Congress)中,美國官方對領土主權立場仍舊採取中立,報告明確地指出:「美國在南海領土主權問題上不會選邊站,但承認中國填海造陸遠遠超過其他南海聲索國,反對對爭議性的島礁進行軍事化,要求各聲索國避免採取片面、壓迫式改變現狀的行動。」顯然美國國防部門對南海島礁政治立場嚴守中立的態度仍未改變,但在面對中國逐漸擴增掌控南海能力的同時,薛瑞福又不得不採取隱晦暗示的言語,先定義其為假設性的問題而無法詳細回應,但又必須讓外界了解防禦條約的精神所在,避免中國軍方誤判,倘真有一天中國解放軍對中業島動武,相信美軍將依照當下美國國家利益最大考量,依據條約出兵協助菲律賓,這或許不能用島礁大小以及奪回島礁是否有意義的層面來觀察,而必須用美國在亞太雙邊的軍事聯盟體系是否崩解,逼迫美國不得不做出這樣的選擇。

薛瑞福有限度的表態,讓外界最關心的命題便是,究竟「《美菲共同防禦條約》適不適用於菲律賓在南沙所佔領的島礁?」(REUTERS)

因此,薛瑞福訪問菲律賓時的言論有以下兩點意涵必須進一步觀察:

第一,薛瑞福是首次以國防部亞太安全事務助卿身分訪問菲律賓,這也是在川普提出自由、開放的印太戰略後,薛瑞福到菲律賓與馬來西亞等東南亞國家「接地氣」,由於薛瑞福過去曾在國務院服務的經驗,因此是亞太國家的老朋友,無論帶來何種訊息,東南亞國家對其信任關係是存在的,因此,薛瑞福在菲律賓有警告菲律賓軍方勿與俄羅斯走太近,而在南海美軍軍機出現在中國佔領的南沙島礁上空,明確地指出美國將持續進行,因此,美國軍機與軍艦未來在南沙、西沙、以及黃岩島挑釁中國人民解放軍的頻率將會增加。

第二,薛瑞福雖然保守地不願將美菲共同防禦條約適用在中業島的話講出口,但希望現場的記者不要再問下去,其意圖非常明顯,也就是美國在解釋條約領土的定義上,採取擴張解釋,甚至不排除未來使用「菲律賓實際管轄的領土」適用條約等用語,這可達到三層效果:

其一是讓菲律賓安心而堅守在美國的軍事聯盟陣營之中,不會「移情別戀」地向中國與俄羅斯購買武器,試想,拿著美國的軍事援助款而向美國國安報告定義下的競爭對手購買武器,成何體統;

第二層效果是讓中國解放軍有所警惕,近期美軍偵察機以及菲律賓偵察機分別通過中國佔領的南沙島礁上空,受到中國人民解放軍的「對待」有明顯差異,解放軍對美軍仍然是客客氣氣的,因此,運用對《美菲共同防禦條約》的暗喻擴大解釋法,測試中國人民解放軍的底線,也不失為一種方法;

第三層意義,則是美國對亞太盟邦的承諾,當中包括《美日安保條約》、《美菲共同防禦條約》,更甚而對《臺灣關係法》中是否因解放軍武力犯台,而美國願意出兵協助台灣,都有其連帶關係。《臺灣關係法》中提到西太平洋的和平、安全與穩定,而第3條c項也規定:

「任何對臺灣人民的安全或社會或經濟制度的威脅,以及因此而引起對美國利益所造成的任何危險,總統應通知國會。任何此類危險,總統與國會應按照憲法程序,決定美國所應採取的適當行動。」

如果以目前美國國會對台灣友好的態度觀察,只要中國人民解放軍有此種威脅(雖然現在已經存在),大到對美國國家利益造成危險或對西太平洋和平、安全與穩定造成破壞,總統與國會的憲法程序,無非就是憲法中宣戰的概念,雖然人類不喜歡戰爭,兩岸人民也希望台海穩定,但對刻意挑起戰事的一方,另一方當然必須在軍事上反擊,美國對《美菲共同防禦條約》的暗喻與擴大解釋,對《臺灣關係法》更是一種借鏡。

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