托克維爾

台灣總統蔡英文結束南美洲與加勒比海邦交國訪問行程，來回也過境美國。一如往常，北京大張其鼓抗議，還鬧出個「85度C走味咖啡事件」，加深台灣人民對中國無所不用其極打壓台灣外交的反感。以中國國民黨為主的「反英」陣營也照例消遣一番，拿出馬英九以前過境美國受到更好待遇，來質疑小英不接受「九二共識」，不放棄台獨，才會殃及在中國擁有廣大市場的85度C連鎖咖啡店。台獨基本教義派則惋惜，遺憾在美國川普政府通過「台灣旅行法」（Taiwan Travel Act）後，蔡英文的首次過境美國，無法製造更大的過境「突破」，甚而直搗華府禁區。

總統府則是拿出事實證據，強調這次蔡英文去、回程過境洛杉磯和休斯頓，得以公開行程供媒體隨行採訪報導，在個人社群網站分享行程資訊，甚且首次以台灣元首身份，視察台灣在美僑務組織與美國太空總署（NASA）等聯邦政府單位，足以顯示過境外交的突破。

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蔡英文首次以台灣元首身份，視察台灣在美僑務組織與美國太空總署（NASA）等聯邦政府單位，足以顯示過境外交的突破。（總統府提供）

以蔡英文審慎務實的性格，不會像前民進黨總統陳水扁一樣靈巧，將「過境外交」待遇的提升或衝撞，轉化為國內政治資本。但她也不比國民黨前總統馬英九，只求單純過境，不得罪北京。因此這次過境美國，既無外界事前揣測的停留東岸大城市，甚或嘗試前進華府。但這並無損現階段台美關係昇華的事實。

解讀蔡英文團隊的背後戰略思考，應該是善用台美關係的良好氛圍，以及美中關係的齟齬磨擦，營造更長久的台灣元首與高層過境美國模式的「正常化」。此外，有鑒於北京於蔡英文上任以來，連續挖走數個台灣的邦交國，包括不久前和台灣斷交的多明尼加，再加上這幾個月來中國施壓國際航空公司更改台灣名稱，以及運作取消台中市主辦的2019青年亞運會等種種緊縮台灣國際空間的事件，致使蔡英文必須經由出訪來彰顯台灣是主權國家的事實，同時提振民心士氣。

台灣外交處境的艱辛，造就出「過境外交」如此獨特的外交策略。而美國於1979年與台灣斷交後，從1995年前總統李登輝訪問母校康乃爾大學起，也開始摸索如何善待台灣民選總統的過境要求。畢竟多數台灣邦交國在中南美洲，以現今民航機的性能，直飛也可抵達，但若能過境美國稍事休息，也象徵美方對台灣高層的禮遇與重視。有人甚而戲稱台灣高層過境美國比訪問中南美洲邦交國還要重要。

蔡英文這次過境美國，既無外界事前揣測的停留東岸大城市，甚或嘗試前進華府。但這並無損現階段台美關係昇華的事實。（Reuters）

但台灣元首過境美國並無規定可以依循，在不同時空背景下，只能根據當時台美關係的好壞，來「自然產生」運作模式。例如過去也曾經發生李登輝在夏威夷過境拒絕下機，只著輕便服接見美方官員之事。2000年陳水扁首次過境洛杉磯全程被關在旅館內，形同「禁足」，讓來訪眾議員得從餐廳廚房進出。但2003年陳水扁過境紐約時，也曾發表公開演講、接受「國際自由人權獎」。而馬英九任內也曾過境波士頓，並在母校哈佛大學演講。蔡英文上任兩年多來數次過境美國，大致遵守過境規定，美方也都適當給予台灣元首在過境城市參訪的機會。

此一漫長歷史，歷經台、美關係低潮和高潮，逐步發展出如今台、美政府的默契，也就是以「舒適、安全、便利、尊嚴」四大準則，做為接待台灣元首過境美國的標準。既然都是元首出訪，代表的就是台灣這個國家和人民，理當不分藍綠。尤其近來台灣面對中國全方位的打壓，如果台灣總統過境美國，還要受到台灣內部在野陣營的批判，這才是台灣的悲哀。

此外，從台灣總統過境美國時的公開行程以及美方「開大門」的程度，就據以論斷台美關係的優劣，只是政治口水之爭。包括藍綠陣營的總統都很清楚，在美國過境時的公開行程多屬與美方默契許可之下的互動，真正重要的是在過境期間與美方官員與政要在旅館內的會晤與電話對話。而且通常此類對話事前也都會有所運作。

從台灣總統過境美國時的公開行程以及美方「開大門」的程度，就據以論斷台美關係的優劣，只是政治口水之爭。包括藍綠陣營的總統都很清楚，在美國過境時的公開行程多屬與美方默契許可之下的互動，真正重要的是在過境期間與美方官員與政要在旅館內的會晤與電話對話。（Reuters）

就以這次蔡英文過境美國為例。出發前她就主持國安高層會議，並決議在推動「新南向政策」時，成立工業、農業和工程等三大對外控股公司，此一決定明顯是呼應美國國務卿龐培歐日前宣布美國將提供「印度太平洋地區」諮詢基金，同時邀請印太地區內夥伴參與共同投資開發專案。甚且，行政院賴清德院長也在蔡英文啟程訪美前，宣布增加183億國防預算，以達到國防預算占GDP 2.16%目標。這兩大宣佈，可視為蔡英文過境美國前，向美方表達的善意，包括表達台灣參與「印太戰略」的意願以及強化自我防衛能力。而川普也於蔡英文過境期間「適時地」簽署「國防授權法」，顯示美方的積極回應。

其次，在過去的過境案例中，美方多由副國家安全顧問或是主掌亞太事務的助理國務卿與台灣總統通電話，無論這次蔡英文過境期間的通話對象是否層級更高，對外保密才是外交藝術。但可以相信的是，蔡英文在過境期間與美方官員交談時，雙方均重申這些強化台美關係的措施，這些外界看不到的過境內幕，才是決定過境待遇是否獲得具體提升的標準。

總之，「過境外交」是台灣面對中國外交欺凌與圍堵下一種另類「彈性外交」的戰略，應該重視實際效果與長期經營。如果只是從能夠達成過境的「突破」來檢視台美關係提升與否，往往容易流於口舌之爭與無意義的比較。

「舒適、安全、便利、尊嚴」的台灣高層過境美國四大準則也是從無到有、一步步累積出來的默契。若是台美都能善用此階段的契機，讓「過境突破」成為「正常過境」，就不會僅僅淪入「待遇有否提升」還是「能否過境華府」的象徵性動作。

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