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黃惠華
2018年8月1日至4日，新加坡舉辦第51屆東協外交部長（AMM-51）及相關會議。東協外交部長會議是東南亞國家討論重大國際與地區問題的主要平臺，是區域各國關注焦點。本次會議討論議題包括朝鮮半島、南海議題、印太戰略、貿易保護主義等。出席國家有東協十個成員國（印尼、越南、寮國、汶萊、泰國、緬甸、菲律賓、柬埔寨、新加坡、馬來西亞）及與對話夥伴國：俄羅斯、歐盟、澳洲、加拿大、中國、南北韓、美國、日本等國。其中又以「中國─東協（10+1）外長會議」，備受外界關注。
會後成果與重點
中國外交部長王毅表示，「本次會議最大亮點是中國和東協國家形成「南海行為準則」（COC）單一磋商文本草案。下一步，將進入具體案文磋商，只要沒有外界的干擾，COC磋商將會加速向前推進。中國東協關係從量的積累實現質的飛躍，第一，合作規劃邁上新台階。雙方已就《中國─東協戰略夥伴關係2030年願景》達成共識，將在履行各自程序之後提交2018年11月領導人會議發表。第二，安全合作邁上新台階，雙方同意今年10月舉行「中國東協海上聯合演習」，事實上今天正在新加坡舉辦此次演習的桌上推演。第三，創新合作邁上新台階，今年是中國─東協創新年，雙方將會繼續深化智慧城市、數字經濟、人工智能、互聯網＋等新業態、新領域合作。第四，人文交流邁上新台階，雙方同意將2019年確定為中國─東協媒體交流年，擴大教育、旅遊、青年等領域溝通與合作。第五，資金保障邁上新台階，中方將為中國東協合作基金增加資金，並在東協秘書處設立專門基金管理團隊」。
東協外交部長會議是東南亞國家討論重大國際與地區問題的主要平臺，是區域各國關注焦點。（AP）
東協各國外長一致認為，「歡迎中國－東協國家形成『南海行為準則』單一磋商文本草案，希望雙方繼續推進準則磋商，共同維護地區和平穩定，促進地區發展繁榮。感謝中國支持東協共同體建設，支持東協在區域合作中的中心地位，充分肯定東協－中國關係發展取得的重大積極進展，認為中國是東協最實質和最有效的合作夥伴，『一帶一路』倡議為地區實現互聯互通和共同發展提供了重大機遇，期待雙方進一步加強發展戰略對接，深化在經貿、創新、互聯互通、旅遊等領域交流合作。面對當前保護主義抬頭的嚴峻形勢，中國和東協應儘快達成『區域全面經濟夥伴關係協定』，堅定致力於自由貿易和區域經濟整合進程，維護多邊主義和以規則為基礎的多邊貿易體制」。
關於東協與中國南海聯合軍演，在去（2017）年一月中國發表第一份《亞太地區安全合作的白皮書》記者會上，外交副部長劉振民表示，「中國將繼續推動與有關國家建立和完善雙邊海上磋商機制，探討在漁業、油氣等領域的共同開發，推動有關各國積極探討根據《聯合國海洋法公約》有關規定建立合作機制。我們希望2017年成為南海合作年，合作勢頭能夠推動起來。2016年9月，『中國—東協國家海上聯合搜救沙盤推演』取得圓滿成功，2017年還將舉行正式實船演練。此外，中國還與南海周邊國家在雙邊層面就海上合作保持著密切溝通….」。對此，2017年10月第十一屆東協國防部長會議暨第四屆東協國防部長擴大會（ADMM+）中，新加坡國防部長黃永宏透露，「新加坡支持中國提出的與東協舉行聯合演習的提議」。
黃永宏表示，「2018年10月的實地演習會由新加坡和中國共同領導，演練重點為如何應對海上事故，包括聯合搜尋與醫療救援，以及使用『海上意外相遇規則』靠近事故船艇，並練習直升機在彼此的軍艦上降落。希望在今年10月召開東協防長會議與東協國防部長擴大會議上，各國能就空中意外相遇規則取得共識。如果做到這點，就能建立信心，讓大家知道即便在就行為準則磋商，也有相應的措施減緩任何不測或誤判的風險」。
第十一屆ADMM+中，新加坡國防部長黃永宏透露「新加坡支持中國提出的與東協舉行聯合演習的提議」。（www.mindef.gov.sg）
中國欲以「一帶一路」化敵為友
中國與東南亞國家關係發展，歷經過對抗、和解、合作與夥伴關係階段，特別是隨著中國綜合國力增強，中國與東南亞國家關係發展過程中出現波折變化，尤其是南海爭端成為最大阻礙。近年來因南海衝突不斷升級，中國與鄰國關係惡化，被迫使採取對策，降低緊張關係。畢竟，中國追求「中國夢」現代化進程，最重要是一個睦鄰友好的外交政策營造一個國際和平環境。
2013年中國國家主席習近平提出「一帶一路」經濟倡議，一帶一路政策分成南、北兩路。一帶是指位於中國北方的「絲綢之路經濟帶」；一路是指「21世紀海上絲綢之路」，由中國沿海各地經東南亞、南亞、中東、地中海最後到達歐洲的海上運輸計畫。一帶一路不僅透過興建沿路基礎建設之合作計畫，吸引沿路國家長久以來缺乏資金以提升當地基礎運輸建設，使得中國對於沿路國家的政經影響力得以強化。透過計畫建設，除了能中國與東南國家貿易活動，使得雙邊在經濟互惠之外，同時強化雙邊關係。
2013年開始，中國透過高層外交，提高中高層官員訪問東協國家頻率，增進互信關係。另一方面，中國積極促成「中國－東協自由貿易區」，透過「區域全面經濟夥伴關係協定」，連接中國與東南亞、東亞與亞太地區成為亞太自由貿易區。中國最終目標是藉此打造出一個「利益共同體、責任共同體和命運共同體」。2014年11月APEC峰會上，習近平提出「亞太夢想」與「一帶一路」倡議，目的是說服鄰國與中國合作可以帶來繁榮，藉此消除中國威脅論。但之後南海局勢並沒有因為經濟互賴加深而有所改善，中國與菲律賓、越南、印尼甚至爆發多次衝突。
中國近年來以緩和南海緊張局勢、恢復與改善與東協關係，防止美國政策破壞區域穩定為目標。在《亞太地區安全合作的白皮書》記者會上，中國外交副部長劉振民表示，「該文件的目的是幫助各國更好地了解中國在該地區的政策，並表達中國進入安全領域合作道路的願望。尤其是中國試圖與該地區各國實現積極互動。北京尊重美國在亞太地區傳統影響和當前利益。….」。中國國務委員楊潔篪發也表一篇〈深入學習貫徹習近平總書記外交思想 不斷譜寫中國特色大國外交新篇章〉一文，完整呈現2012年習近平上台後的外交政策思想與政策脈絡。這兩份文件，不外乎強調中國追求和平、發展、合作與互利關係，同時表明捍衛利益之決心，警告各國不要對南海、台灣等國家主權與利益提出挑戰。
一帶一路政策分成南、北兩路。一帶是指位於中國北方的「絲綢之路經濟帶」；一路是指「21世紀海上絲綢之路」，由中國沿海各地經東南亞、南亞、中東、地中海最後到達歐洲的海上運輸計畫。（www.aseanthai.net）
南海歧見仍深，難以樂觀期待
中國對東南亞外交政策採取兩大策略，一方面透過多層次的外交、政治與經濟領域擴大與東協國家交往；一方面在領土爭端上施加壓力。中國的目標是加深東南亞國家對中國的依賴，同時讓東南亞國家在領土爭端上與中國對抗，無利可圖。東南亞國家也不是省油的燈，應對南海複雜衝突與國際關係，也有自己應對中國劇本：
一、擴大國際合作，拉攏強權參與南海事務；
二、與他國合作，加強自我防衛能力；
三、維持與中國平衡與友好關係。
東協國家向來擔憂中國是否會利用其強大的軍事與經濟力量，維護其自身的國家利益，不遵守國際準則，通過長久未決的《南海行為準則》文件草案，透過聯合軍演，檢驗未來海上衝突談判依據。東協與中國聯合軍演並非首次，過去舉辦過多次類似雙邊與多邊的聯合海上搜救演習，這些都是為了增進東協國家與中國信任關係。
因南海爭議，2018年「環太平洋軍演」（RIMPAC）拒絕中國參演，新增以色列、巴基斯坦、斯里蘭卡及越南等國。許多評論認為中國利用「東協－中國聯合海上軍演」成功排擠美國於南海之外，實際上兩場演習內涵，包括出席國家、演習科目、戰略目標及動用的軍力設備與規模，兩者相距甚遠，如何扭轉整體南海局勢？
與其說這次達成的南海行為準則文件草案與南海聯合軍演，是中國一大勝利，不如說東南亞國家的三套劇本、三管齊下試圖平衡中國勢力。
未來南海爭議仍會持續發展，包括台灣在內各方均宣示擁有南海島礁主權。由於中國在南海填海造島、擴建軍事設施、軍機起降，而美國進行航行自由任務，南海局勢一直受到關注。對於台灣在南海議題的角色，受限於國際現實，雖無法參與任何南海對話或行為準則協商，但仍應透過捍衛漁權、宣示主權、人道救援等方式，凸顯台灣對太平島的實質掌控權。台灣應重視國民對南海議題的公民教育，強化台灣的南海政策。
