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專欄

聚焦南海》台灣需要正面看待《南海行為準則》的誕生

台灣雖無法參與《準則》談判,也無法作為《準則》的締約方,卻無損《準則》即將出現的事實,因此,台灣除了持續表達有意願與有能力參與《準則》之外,在面對《準則》法律的有效性與實質意義上應採正面的態度,至於遭受中國阻撓而無法參與《準則》的部分,可以更靈活與變通的方式處理。

林廷輝

《南海行為準則》(以下稱《準則》)單一磋商文本草案(SDNT)已獲得中國與東協國家外長們的認可,並將以此為「動態文件」(living document),提供各國提出修正意見,此一「單一磋商文本草案」為A4大小共計19頁的內容,依據2017年11月由中國與東協領導人高峰會議同意的框架進行整合,「單一磋商文本草案」內容以黑色筆墨標明領導人通過的架構標題,藍色筆墨標出整合文字,綠色筆墨則註明十一個談判國的不同意見,接下來一個月內將進行文字再修正,並計畫在9月初於柬埔寨金邊、10月底於菲律賓馬尼拉舉行的聯合工作小組會議中完成一讀與二讀,當《準則》得以進入讀會程序,也揭示著談判已到尾聲,接下來則是如何落實《準則》的問題,台灣雖然在中國的杯葛下無法參與《準則》的談判,依據「條約對第三國無利無損」(pacta tertiis nec nocent nec prosunt)原則,應可表達對台灣並無拘束力,但有以下諸點理由,建議台灣執政者仍需正面看待《準則》的誕生:

理由一:《準則》內容多已形成習慣國際法

由於《準則》仍會出現依據《聯合國憲章》與1982年《聯合國海洋法公約》等字眼,包括和平解決爭端、承諾南海的自由航行與自由飛越等已形成習慣法的國際法規則,台灣作為國際社會的一員,仍需遵守習慣國際法,因此,台灣即使可依第三國身分無須接受《準則》之拘束,但仍需遵守習慣國際法,也因此,建議蔡政府不應以未參與談判而全盤否定《準則》,也不應採用馬政府時期面對仲裁案時的使用語「與我無關」,可參考2008年《南沙倡議》用語,採用「接受揭櫫的精神與原則」,畢竟能稱為原則者,通常已習慣國際法。

《南海行為準則》單一磋商文本草案(SDNT)已獲得中國與東協國家外長們的認可,並將以此為「動態文件」,提供各國提出修正意見。(AP)

如果再看看美國、日本、澳大利亞及其他域外國家的態度,從2018年8月4日通過的第25屆「東協區域論壇」(ARF)主席聲明或是同日通過的第8屆「東亞高峰會」外長會議主席聲明中得知,與會國表達注意到「單一磋商文本草案」,並歡迎降低緊張、意外風險、誤解與誤判的具體措施,顯然對《準則》的談判都表達正面的態度,因此,台灣如因無法參與談判而全盤否定,則將可能自絕於整個國際社會之外,不得不慎。

理由二:《準則》不涉領土主權與海疆劃界

談判各方早已有共識,無論是先前的《南海各方行為宣言》或者是今日的《準則》談判結果,都不會觸及到領土主權歸屬問題與海疆劃界等問題,實際上這兩份文件也不足以解決多邊或雙邊劃界的爭議,因此,僅存在於風險管控的功能,這也相對容易達成共識,特別在中國需要和緩與東南亞國家緊張關係之際,風險管控機制的存在對追求區域和平穩定的任何國家都非常重要,這當然包括台灣本身,除非台灣企圖引起南海緊張情勢,否則對於風險管控的協定,實在沒有理由不支持。

理由三:《準則》缺乏監督機制,也就是常設機構的建立仍有困難

台灣最擔心的,應該是中國與東南亞國家就南海問題成立多邊機制,在台灣無法參與多邊機制運作下推動南海的合作計畫,排除台灣參與的可能性,被邊緣化的現象才會正式出現。

根據「單一磋商文本草案」,在監督落實《準則》方面有兩種不同的機制選擇,一種是由汶萊、柬埔寨、中國、馬來西亞與新加坡所支持的,由東協與中國高官會議負責;第二種方式則由越南提議,要求由外長們領導成立的「委員會」來以落實《準則》,但「委員會」的設立又涉及到組織運作,甚至又連帶影響到爭端解決機制,茲事體大,因此,多數國家傾向前者,常設機構較難成立,對台灣影響層面將會小一點,但台灣的確也要爭取參與高官會,以免在南海問題上再次被區域國家所孤立。

風險管控機制的存在對追求區域和平穩定的任何國家都非常重要,除非台灣企圖引起南海緊張情勢,否則對於風險管控的協定,實在沒有理由不支持。(REUTERS)

理由四:《準則》沒有爭端解決機制,但有和平解決爭端要求

《準則》之所以有進展,大部分的原因在於東南亞國家希望藉此箝制中國在南海使用「實」(武)力來解決爭端,但2012年4月中國在處理黃岩島事件中,以暴力的方法讓菲律賓軍艦退出該海域,再加上過去西沙海戰、赤瓜礁戰役、美濟礁事件、仁愛礁事件等,一連串的舉措證明中國的確在南海「維護」其祖宗留下的權利毫不手軟,黃岩島事件後,菲律賓採用1982年《聯合國海洋法公約》的爭端解決機制,但中國置之不理,換言之,如果連《聯合國海洋法公約》規範的機制中國都不願進入該場域,《準則》去規範爭端解決機制也是徒勞無功的,既然《準則》是進行危機與衝突的風險管控,那要求採取和平手段解決爭端是必要的,如何降低危機升高至武裝衝突,才是《準則》主要目的,也因此,台灣不用擔心解決領土主權與海域劃界會在這個時候發生,反而要關注的是中國與東協國家所建構的多邊風險管控機制運作成效,這種降低南海局勢升高可能性的機制,台灣當然也沒有理由不支持。

理由五:《準則》合作範圍與台灣「新南向政策」無違

《準則》合作範圍,如果要落實《宣言》內容,則包括海洋環保;海洋科學研究;海上航行和交通安全;搜尋與救助;打擊跨國犯罪等五個領域,至於中國則提出六個合作領域,當然也將前述五個領域包括在內,這六個合作領域分別為:保育漁業資源、海洋法與海洋安全合作、海上航行與搜救、海洋科學研究、環境保護以及海洋經濟,包括水產、石油與天然氣合作與海洋文化等。不過,中國原本想將合作夥伴對象限定在南海海域周邊國間彼此間的合作,但此提議遭到馬來西亞的反對,認為《準則》不能限制一個國家尋找與域外國家在海洋經濟合作的權利,由於限制南海海域周邊國家將使中國在海洋產業合作上獨大,中國如果堅持此點,恐怕將使《準則》談判陷入僵局,原則上中國將對此有所讓步。

因此,台灣正在推動的「新南向政策」中,勢必與《準則》所列的海洋合作領域有重疊之處,台灣政府可釐清相關產業的生產鏈與供應鏈,協助在東南亞及中國的台商參與各國之間的合作計畫,以另一種共同得利的方式參與南海事務。

如何降低危機升高至武裝衝突,才是《準則》主要目的,也因此,台灣不用擔心解決領土主權與海域劃界會在這個時候發生,反而要關注的是中國與東協國家所建構的多邊風險管控機制運作成效。(REUTERS)

理由六:《準則》落實程度可檢證中國遵守現行國際法誠意

《準則》之所以有進展,當然是受到南海大陸礁層外部界限(limitation)的提交、黃岩島事件以及仲裁案的影響,在談判過程中,雖然中國釋出部分善意,但東南亞國家中仍有某些國家不滿意,同時也有自己的堅持,最明顯的當然是中國在南海的「吹沙填海」作為與軍事活動,中國也期盼藉由軍事活動的交流,增加雙方的互信,當中包括軍艦互訪等作為,如此,東南亞國家對此擔憂將減少,但越南則認為,《準則》內容應寫入限制行為,例如不能以「吹沙填海」方式興建人工島礁、不得劃設南海「防空識別區」(ADIZ)、不應在島礁上興建軍事設施等,但這些具有針對性的文字,可能在最後版本將由模糊性質的文字所取代。即使如此,中國或東南亞國家無論是在《準則》中納入積極或消極性的字眼,都代表著中國有遵守的法律義務,由此檢證中國遵守國際法的意願,如有任何違反《準則》的地方,中國在國際社會的公信力與誠信勢必大打折扣,這也是台灣無須視《準則》為洪水猛獸的地方,況且,在域外國家,包括美國、日本、印度、七大工業國家、歐盟與紐、澳等國都希望《準則》盡早完成談判,台灣雖然無法參與談判過程,但對中國願以和平手段與東南亞國家處理南海問題應採正面鼓勵的態度,否則,成天到晚在南海叫囂使用武力,或者在兩岸關係上讓武統論恣意升高的中國,在國際社會上是不負責任且不文明的。

基於以上六點理由,台灣雖無法參與《準則》談判,也無法作為《準則》的締約方,卻無損《準則》即將出現的事實,因此,台灣除了持續表達有意願與有能力參與《準則》之外,在面對《準則》法律的有效性與實質意義上應採正面的態度,至於遭受中國阻撓而無法參與《準則》的部分,可以更靈活與變通的方式處理,例如在九月初《準則》即將進入一讀程序之前,台灣可就已納入各國意見的19頁「單一磋商文本草案」逐條表示自身意見,並透過雙邊的外交照會分送東南亞十國,透過陸委會授權海基會送交海協會,以表達我國對《準則》內容的看法,如有不同意的地方,也可採取保留的態度,此舉並非「鬧事」,而是在短時間內表達我國對《準則》立場的權宜之計。

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