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專欄

農業二三事》農產品出口與農產品產銷失衡

在產銷調節與農產品外銷之間,必須建立一個「彈性:可大可小」的交集,而且是透過制度性、組織化模式所建構的「彈性交集」:隨時因應著產銷環境的變化,做出最適的出口選擇;反過來,隨著海外市場布局的完成與出口訂單的穩定,反向對國內生產做出另一種調節。

焦鈞

一國之農產品出口,絕對是硬碰硬面對國際市場的激烈競爭;一國政府之力在協助該國農產品出口的角色扮演上,也大相逕庭,當中最值得台灣學習的還是日、韓經驗。同樣的,在調節國內農產品生產與出口之間的關係,更因為所站的角度不同而產生各異的決策模式。但追根究柢,國內農產品產銷失衡與出口之間的關係,到底是個甚麼樣的關係,既然前段期間媒體吵得沸沸揚揚,今天我們就來好好辯證一番。

大農 VS 小農

我們首先必須承認台灣農業就是「小農生產體系」,特別是與全球農業大國相比,台灣農民不論就耕作面積、生產模式到產值,均無法和美國、澳洲、巴西等國比擬;雖說台灣因地理因素與過去累積的精緻農業基礎,創下水產品與花卉的出口榮景,毛豆也因出口日本賺進大筆外匯,也被稱之為「綠金」;但這些都面臨國際市場後起之秀的挑戰,但仍能維持的主要原因仍在於「產品研發」與「市場差異化」。

這是小農體制國家的優勢,農民有更大的彈性與靈活性,但相對地需要公部門更多的前端品種權研發資源的投入,以及後端國際市場的行銷通路拓展。前者,農政單位的研發單位實有必要再投入更大的資源,特別是農業部一旦成立之後,如何有效整合更為外界關注;後者,過去有外貿協會,現在多了「台農發公司」正在努力拓展海外通路中。

對小農體系的台灣而言,政府的角色勢必得更關注前後端資源的整合,以搭建「平台」概念為核心,官方做為發起者與整合者,但不是市場商品最後的決定者。在這個部份,以日本JA(全農)、韓國aT(農產品流通公社)的經驗來看,政府的角色是背後的,不是台前的,就是要讓民間組織站在國際市場第一線,打通農產品海外市場通路的最後一哩路。

灣農業就是「小農生產體系」,不論就耕作面積、生產模式到產值,均無法和美國、澳洲、巴西等國比擬。面臨國際市場後起之秀的挑戰,但仍能維持的主要原因仍在於「產品研發」與「市場差異化」。(本報資料照)

從這個角度檢視,政府的角色再單純不過,就是從旁、從後台協助提供資源整合,特別農產品出口會面對的防檢疫問題、關稅問題、食安標準問題,以及海外行銷面臨的跨部門資源整合,自然無法由民間部門(組織、公司)獨力完成。相較於大農國家,小農體制國家對本國農產品出口所能給予的協助,根本是九牛一毛;國際強權決定了農產品國際貿易的遊戲規則,特別顯現在糧食作物出口,提升作為國家戰略物資的高度操作。最後這一點,根本是台灣這樣的國家,在國際農產品市場交易中無權置喙的。

有了這樣的認識論,我們才能回到農產品出口與產銷調節的辯證上。就小農體制的台灣來看,還面臨的從農人口老化、農村勞動力不足、智慧農業起步緩慢等結構性困境,絕對會是「調節產銷平衡優先於農產品出口」;特別是,當外界把「產銷過剩要靠出口一途解決」的時候,其實是曲解了農產品產銷失衡的結構因素。

就小農體制合理的體系來看,出口絕對不是「國內生產的賸餘」;同樣的,出口也不能根本解決產銷失衡。更深入地說,「就小農體制國家而言,農產品出口只是創造小農生產附加價值的重要路徑唯一」,也就是小農生產體系的農產品要能夠達到出口標準,絕非由個別單一農民完成,一定得經由「合作化組織(日本JA即為最成功案例)」的介面運作,輔以上述所論之公部門資源協助。

就小農生產體系國家而言,另一隻手必須積極地往海外市場的布局著眼,特別是如何「打團體戰」,把一個國家農產品特色形象藉由官官力量給推向檯面。這一點與大農體系完全不同在於,大農體系國家的農業生產已經達「跨國資本化」,根本無需政府之力就能完成海外據點拓銷。因此小農體系國家的「農業國家隊」其要義也在此,最值得學習的案例就是韓國的aT。

小農體系國家的「農業國家隊」最值得學習的案例就是韓國的aT。(at.or.kr)

可惜的是,小農體系的台灣在面對農產品出口與產銷調節這個問題上,沒有積極地認清自己的角色處境,很多時候政策被媒體輿論風向帶著走,或是資源整合力道不足造成的角色混亂,這些其實都算是枝微末節的瑣事。政策高度該看的是,面對這兩個看似殊異的問題:產銷調節與農產品外銷,其最深層的辯證關係是甚麼?如果不清楚自己「長甚麼樣子」-不清楚自身農業發展的困境與機會-永遠無法把這兩個問題給釐清。

最後衷心建議,在產銷調節與農產品外銷之間,必須建立一個「彈性:可大可小」的交集,而且是透過制度性、組織化模式所建構的「彈性交集」:隨時因應著產銷環境的變化,做出最適的出口選擇(也就是創造農產品的市場附加價值);反過來,隨著海外市場布局的完成與出口訂單的穩定,反向對國內生產做出另一種調節(也就是與農民進行生產契作)。未來這樣的問題只會加劇,官方、民間必須好好坐下來思考這個嚴肅課題,不該再互相指責,才是農民之福。

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