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專欄

聚焦南海》《南海行為準則》草案進入三讀階段,人道救援太平島已顯不足

聯合工作小組會議10月23-26日將於菲律賓馬尼拉完成《準則》第二讀,倘訊息為真,台灣再次被摒除在南海多邊機制之外將如預期發生,而目前政府僅在太平島進行人道救援中心的建構,早已無法應付南海近期的變局。

林廷輝

根據南海著名學者賽耶(Carl Thayer)取得的東協文件指出,第51屆東協外長會議聯合公報中,將對今年6月27日在中國長沙舉行的第15屆落實《南海各方行為宣言》高官會,由東協國家與中國同意的「《南海行為準則》(以下稱《準則》)單一磋商文本草案」感到滿意外,並繼續推進文本草案內容的整合。根據賽耶的推斷,此一文本草案可能在9月1-2日於柬埔寨金邊舉行第25次「落實《南海各方行為宣言》聯合工作小組會議」(以下簡稱「聯合工作小組會議」)進行第一讀,10月23-26日於菲律賓馬尼拉舉行第26次「聯合工作小組會議」完成第二讀,倘賽耶教授的訊息為真,那台灣再次被摒除在南海多邊機制之外將如預期發生,而目前政府僅在太平島進行人道救援中心的建構,早已無法應付南海近期的變局。

《準則》談判有進展,新加坡扮演關鍵角色

賽耶教授進一步透露,根據第15屆在中國長沙舉行的高官會內部文件指出,與會者達成以下四點共識:

第一,所有談判各造,在所有談判過程中,必須對「單一磋商文本草案」內容嚴格保密;

第二,「單一磋商文本草案」將是《準則》談判的基礎,且是一份動態文件(living document),所有談判各造均有權保留其與國內機構磋商的權利,並提交新的或修正的文字內容;

第三,「單一磋商文本草案」將被提交到8月2-3日在新加坡舉行的「東協與中國外長會後會議」註記。

第四,同意經由「聯合工作小組會議」三讀通過,每次讀會程序後均提交高官會,在每一次讀會程序進行中,「聯合工作小組會議」不應被排除。

雖然《準則》已進入談判程序,不過東協與中國從2002年達成的《南海各方行為宣言》以來仍有四個主要的障礙未解決,包括:南海的地理範圍、自我克制,包括限制佔領及未被佔領島礁的建設、南沙群島鄰近海域的軍事活動以及在爭議水域中發現漁民,是否採取拘禁或逮捕的行動。由於《準則》早已被定位為風險管理,而非解決領土與海域糾紛,因此,在內容上包括2016年《關於在南海適用海上意外相遇規則的聯合聲明》及《中國與東協(盟)國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》,從信心建立措施出發,到預防措施,避免南海的局勢惡化,由於中國與東協也將舉辦海上軍事演習,在技術合作層面,包括南海的環境保護、航行安全,如果再加上落實《宣言》而成立的「海洋科學調查」、「海上搜救」及「打擊跨國犯罪」等技術小組,實際上中國與東協之間在南海的海洋合作並不缺乏共識。

東協與中國從2002年達成的《南海各方行為宣言》以來仍有四個主要的障礙未解決,包括:南海的地理範圍、自我克制,包括限制佔領及未被佔領島礁的建設、南沙群島鄰近海域的軍事活動以及在爭議水域中發現漁民,是否採取拘禁或逮捕的行動。(REUTERS)

新加坡在今年6月成功舉行了「川金會」,作為北韓與美國最信任的斡旋國;新加坡也擔任今年度的東協輪值主席國,同時又是中國與東協落實《宣言》高官會議東協方面的協調主席國,因此,新加坡在南海議題上,更自許自身能夠扮演關鍵性的角色,特別是在促成《準則》的這件事上。新加坡認為,作為主席國應該秉持公正、中立,特別是新加坡在南海沒有領土爭端,也沒有海洋方面的爭端,因此,較能客觀主持會議,再加上中國為了突破美國「印太戰略」的圍堵,於是改變過往的談判態度,不願在南海問題上與東協國家糾葛,進而將東協國家推向美國,雙方一拍即合,成為《準則》開始進行「單一磋商文本草案」的動力,面對《準則》文本即將出台,台灣南海政策要更積極。

《準則》「單一磋商文本草案」的出現,意味著原本強硬的各方都有其讓步的誠意,根據公開資料顯示,《準則》的文本草案內容大致上可分成三個部分:

前言、一般條款以及最後條款。前言部分包括《準則》的立法基礎、《南海各方行為宣言》與《南海行為準則》的相互關係與互動、以及《準則》的重要性與精神。而一般條款中通常又可分成三個部分組成,包括目標、原則及基本承諾。

1. 一般條款的目標

《準則》主要目標當然是以「建立『基於規範』(rules-based)的架構,成為行為各方遵守的規範,促進南海的」以「基於規範」(rules-based)取代「法律拘束力」(legally binding)的敏感文字,可能較為中國所接受,因為中國自2002年宣言簽署以來,一向反對採用「法律拘束力」的概念,不過,最後條款中規範《準則》的「性質」(nature)及「生效」要件,則會讓《準則》未來需要經由十一國進行批准。

次要目標則是「促進相互信任、合作與信心,避免並管理衝突事件,為和平解決爭端創造有利的環境」,不過,這些文字早已在《宣言》中出現,新的部分在於如何避免與管理衝突事件,從2002年簽署《宣言》以來,南海衝突事件頻傳,許多東協國家領袖警告,除非引起緊張的事件能夠減少,否則東協做為區域安全架構的中心地位將受到挑戰。

第三個目標則是「確保海事安全、航行自由與飛越自由」,宣言要求締約國「尊重」對於自由航行的承諾,如果能將「尊重」的用語以「確保」代替,則有釋放出強烈的訊息,這個詞彙寫入宣言中,是因為某些東協國家關切爭端危機將影響到航行自由,特別是當中國宣布南海的「防空識別區」(ADIZ),中國將從人造島礁在ADIZ監測與執行,但中國總認為爭端並不會對航行自由造成危險。

中國宣布南海的「防空識別區」,將從人造島礁在ADIZ監測與執行,但中國總認為爭端並不會對航行自由造成危險。(South China Morning Post)

2. 一般條款的原則

一般條款中可能明文規範《準則》並非用來解決領土爭端與海疆劃界問題的工具,因此,條款中將規定衝突的管理,而非衝突的解決方法,至於解決爭端要依據各方自身的意見而定,東協本身也不扮演這種角色,也無爭端解決機制,而中國也認為只有透過雙邊方式才能解決爭端,也就是由中國與各個聲索國個別解決,多邊的方式僅存在風險管控,因此,條款中應該不會出現爭端如何解決的辦法,只會再次提及和平解決的基本原則。

其次,《準則》中將承諾根據《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》、《東南亞友好和平條約》與中國所主張的《和平共處五原則》等目的與原則;

第三則是採取全面有效的方法實踐《準則》,從2005年開始,中國與東協官員已經討論了明確的實踐方法,不過具體的方法進展非常緩慢,到目前為止,《宣言》並沒有一項合作計畫得以落實。

第四,《準則》架構將重申《和平共處五原則》中的兩個原則,首先是尊重他國獨立、主權與領土完整的重要性;第二個是不干涉他國內政原則,同樣地,東協國家也在提醒中國必須尊重東南亞鄰國的主權與權利,而這些條文也在調和中國與國際社會一般國際法之間的用語與定義。

3. 一般條款的基本承諾

一般條款中的基本承諾將可能由以下六個部分組成:(1)合作義務;(2)促進務實的海洋合作;(3)自我克制/促進互信;(4)根據信心建立措施與熱線避免意外事件;(5)根據熱線管理意外事件;(6)根據國際法實現準則目標與原則的其他承諾事項。

如前所述,海事合作項目將包括「海洋環境保護」、「海洋科學調查」、「海上搜救」及「打擊跨國犯罪」等四項。「自我克制」並沒有具體的定義,是《準則》主要缺點之一,倘《準則》要增加其價值,文字上便要很明確的定義,告訴所有締約國「甚麼可以做,甚麼不能做」;在信心建立措施方面,由於東協與中國在2016年已經建構了海上相遇規則的適用,開通了外交單位的熱線機制,如前所述,這些風險管控的措施也會寫入《準則》內。

4. 最後條款

最後條款內容通常為鼓勵其他國家尊重《準則》規範的原則;監督《準則》實踐的必要機制;審查準則;《準則》的性質與生效要件。鼓勵其他國家尊重《準則》規範,是中國期盼包括美國及日本能夠尊重南海爭端當事方,避免域外國家破壞域內國家所達成的共識。

《準則》架構將重申《和平共處五原則》中的兩個原則,首先是尊重他國獨立、主權與領土完整的重要性;第二個是不干涉他國內政原則。(新華網)

此外,《準則》仍面對兩個重要的困難議題,第一是地理範圍或地理概念上的認定,在過去宣言談判過程中,越南主張應該界定清楚,在2002年《宣言》的磋商過程中,越南要求明確南沙和西沙都為其適用範圍,但由於各方意見不一,最後籠統地用南海為《宣言》適用範圍,越南在這個議題上的外交攻防輸給了中國;第二個是監督《準則》落實的機制,可能包括執行《準則》與未來發生爭端之際的仲裁機制,不過這點在東協的文件當中時常是缺乏的,目前雖然無法了解未來是否要定義《準則》的地理範圍,不過,一般認為如果《準則》的用語是用到「南海」此一字眼,那地理範圍也不會是問題。

台灣無法參加《準則》的談判,當然是來自於中國的打壓,甫於今年年初剛上任的中國駐東協大使黃溪連便信誓旦旦地對外表示,中國接下來要與東協國家就以下幾個議題進行合作,首先當然是中國與東協首屆海上聯合軍演,誠如新加坡國防部長黃永宏表示,年底以前將進行實兵演習,屆時演習科目仍然以人道救援為主,但一直強調要將太平島作為國際人道救援島的台灣,卻無緣參加此次的人道救援演習;此外,中國與東協將進行海洋資訊科技合作研究計畫,舉行海岸生態系統健全評估與保育策略研討會;海洋酸化問題研討會;衛星遙感海洋生態環境體系的相關訓練;南海航運與海上交通安全研討會等等,顯然黃溪連是有備而來,中國政府試圖將南海轉變成為與東南亞的正能量,雖然另一方面仍然建造島礁上的設施、進行軍事活動與軍事設施的部署、籌畫未來在南海「開一口油井」,掌控南海交通運輸要道,使其海上命脈掌控在自己手裡的兩手策略,但現階段東南亞國家也不願在中美鬥爭中選邊站,以免得罪任何一方,而當中美握手言歡之際,成為被耍的一方,因此,東南亞國家的「避險策略」(hedging policy)一向做得不錯,這也讓東協因此而抓住了主體性,使得中國也不得不討好周邊鄰國,創造對其較好的環境。

因此,當《準則》已開始進入讀會階段,無論進展神速或緩慢,對無法參加談判的台灣來說,又是一件外交遺憾之事,但我政府也不可能無所作為,再加上,我國在太平島建構人道救援中心的利基,隨著中國與東協國家建構人道救援系統以及相關熱線的存在,使得我國經營太平島的作為趨向「單一化」與「孤立化」,當中國駐東協大使已提出多項的合作計畫,我國在新南向政策中與東南亞國家的海洋連結,似乎有待「提升」。

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