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薇拉夫人的國際關係料理藝術》川普與普欽高峰會:美俄關係的舊問題與新挑戰

1809年美國與俄羅斯建立外交關係,1917年俄羅斯歷經二月及十月革命,美國拒絕承認蘇維埃政府,1933年美國與蘇聯建立外交關係,期間歷經長達50年的冷戰時期直到蘇聯瓦解,再到普欽執政時期,俄美從合作、相互失望及逐漸疏遠,關係低盪多年。2008年前美國總統歐巴馬與前俄羅斯總統梅德維傑夫上台後,美國對俄羅斯採取「重新設定」政策,希望改善雙邊關係。川普雖然沒有明確的對俄政策口號,顯然也很想要與俄羅斯重新「Reset」!

黃惠華

美俄關係試圖重新定位

現今歐洲地區面臨英國脫歐、烏克蘭危機、北約與俄羅斯競爭態勢等不穩定因素。2018年7月10日美國總統川普(Donald Trump)出訪歐洲,出席北約峰會、與英國首相梅伊(Theresa May)及俄國總統普欽(Vladimir Putin)舉行雙邊會晤。特別是美俄關係,川普對俄政策變化可能連帶影響俄羅斯、美國與歐洲關係變化,值得關注。

1809年美國與俄羅斯建立外交關係,1917年俄羅斯歷經二月及十月革命,美國拒絕承認蘇維埃政府,1933年美國與蘇聯建立外交關係,期間歷經長達50年的冷戰時期直到蘇聯瓦解,再到普欽執政時期,俄美從合作、相互失望及逐漸疏遠,關係低盪多年。2008年前美國總統歐巴馬(Barack Obama)與前俄羅斯總統梅德維傑夫(Dmitry Medvedev)上台後,美國對俄羅斯採取「重新設定」(Reset)政策,希望改善雙邊關係。川普雖然沒有明確的對俄政策口號,顯然也很想要與俄羅斯重新「Reset」!

2017年1月川普當選時與普欽通話,同意「以平等地位」發展互惠關係,舉行兩國領袖高峰會議。同年7月川普與普欽於20國集團會議(G20)舉行首次對談。2018年7月16日雙方在芬蘭赫爾辛基舉行第2次會晤,本次會談議題包括,雙邊關係、貿易、軍事、飛彈、核子、中國及通俄門等等問題。

7月16日川普與普欽在芬蘭赫爾辛基舉行第2次會晤,會談議題包括,雙邊關係、貿易、軍事、飛彈、核子、中國及通俄門等等問題。(EPA)

川普表示「…美俄過去幾年相處並不融洽。我們是兩大核武強權。美俄關係從沒這麼糟糕,從我們會面起,開始轉變。美俄關係惡化,我認為我們都有責任。經過這次峰會,美國將與俄國一起邁步前進,可以做些大事….」。普欽表示「2016年美國總統大選時,就希望川普勝選,因為川普承諾會改善俄美兩國之間的關係。我希望川普贏,因為他說過要俄美關係正常化。美俄雙方徹底討論雙邊關係、各種國際問題和敏感議題的時候已經到了,這場峰會是兩人之間持續經常接觸的一環」。

舊問題:美俄存在深層結構性衝突

觀察美俄關係,近十年來美國與俄羅斯的勢力消長,美國與俄羅斯的不同戰略利益,在一些衝突問題上存在矛盾與分歧,難有交集,特別是以下幾點衝突:

一、北約東擴

2001年至2005年俄羅斯奉行親西方對外政策,俄美為友好夥伴關係,911事件後俄羅斯加入美國的反恐聯盟。2003年美國攻打伊拉克,俄羅斯支持美國。但2004年美國介入獨立國家國協顏色革命,俄羅斯認為美國未給予應有的尊重與回報,雙方關係漸漸疏遠。加上北約東擴,2004年波羅的海三國加入北約衝擊俄羅斯安全。

二、美國干涉俄國內政

普欽對於美國在全世界推廣民主制度、人權等普世價值,感到相當反感。例如,2011年12月俄羅斯國會選舉舞弊引發大規模抗議,美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)及歐洲國家相繼批評俄羅斯選舉不公,普欽則指控希拉蕊煽動俄羅斯民眾抗議,干預內政。

普欽對於美國在全世界推廣民主制度、人權等普世價值,感到相當反感。2011年12月俄羅斯國會選舉舞弊引發大規模抗議,美國國務卿希拉蕊及歐洲國家相繼批評俄羅斯選舉不公,普欽則指控希拉蕊煽動俄羅斯民眾抗議,干預內政。(EPA)

三、人權爭議

2012年俄羅斯律師馬格尼茨基入獄被虐而死,俄羅斯被歐美指控違反人權。美國國會通過《馬格尼茨基法案》(Magnitsky Act),限制有關的與該法案相關的俄羅斯官員禁止入境美國,並凍結其在美國資產。俄羅斯祭出《季馬雅科夫列夫法案》(Dima Yakovlev Act),對美國採取相同的報復措施-禁止美國人收養俄羅斯兒童。俄羅斯指控美國資助俄羅斯國內非政府組織,干預內政。

四、國際衝突立場對立

美國、歐盟與俄羅斯不斷在俄羅斯內政問題上對立,甚至延伸到國際問題上,如北約飛彈防禦系統、伊朗、敘利亞等。2014年又因烏克蘭內部衝突導致雙方關係惡化。當克里米亞入俄後,美國指控俄羅斯「試圖分裂烏克蘭」。俄羅斯外交部長拉夫羅夫(Sergei Lavrov )表示「美國、歐盟企圖在烏克蘭再次發動『顏色革命』。西方國家並不關心烏克蘭的命運,而是將其視作地緣政治遊戲的棋子」。雙方對於烏克蘭立場差異相當大。

新挑戰:雙方政府反俄、反美政策為雙邊對話產生不利影響

美國國內不斷出現反俄情緒,原因包括俄國介入美國選舉,前美國國家安全顧問弗林私通俄國的醜聞等重大爭議。日前美國當局起訴12名俄羅斯軍事情報人員涉嫌干擾2016年總統選舉,美國中情局預期俄羅斯將會針對年底美國中期選舉,進行干預。普欽一再否認介入美國選舉,川普表示相信俄羅斯未干預大選。川普此行訪問歐洲,稱傳統盟友歐盟為敵人,卻對俄羅斯示好。對此,共和黨員認為與俄羅斯舉行峰會是致命的錯誤;民主黨員質疑為什麼把俄羅斯的利益擺在美國前面。會後普欽接受美國媒體專訪時表示,「孤立俄羅斯努力失敗了」,引來美國內部更多反彈聲浪,甚至揚言對俄實施更多制裁,川普更千夫所指為叛國。

美國國內的反俄情緒,包括俄國介入美國選舉,前美國國家安全顧問弗林私通俄國的醜聞等重大爭議。(EPA)

即使川普不斷釋出對俄友好言論,俄國內部也有反川普聲音,認為美國不管哪黨執政都不會對俄國友善,認為川普對俄採取兩面策略,川普具不可預測性等。普欽曾提及對美國政治制度沮喪,「認為與美國互動非常困難,因為這是不可預測」。姑且不論俄國介入美國選舉真實性為何,若從上述可以理解俄羅斯選擇出手干預美國總統大選,這是「一報還一報」反制希拉蕊的作為之外,更重要的是,協助親俄的川普上台,有助於俄羅斯化解被制裁的危機,有助於普欽2018總統選情。

「雙普會」成果有限

這次「雙普會」觸及烏克蘭、敘利亞、軍控等議題,針對這些議題,普欽接受美國媒體訪問時表示,「美俄均同意延長《新戰略武器裁減條約》(New START)時效,該條約2021年到期。在敘利亞建立溝通管道,避免發生誤判情況。在烏克蘭問題部分,強調落實《明斯克協議》(Minsk Agreements),並稱川普對克里米亞的看法眾所皆知,立場也沒有改變,『他認為克裡米亞併入俄羅斯是非法行為』。北約擴張問題,倘若北約同意烏克蘭與喬治亞加入,俄羅斯勢必會採取負面回應,對我們來說,這是國安威脅,北約設施移到我們的邊境地帶是個威脅,俄羅斯的回應會非常負面」。從普欽談話看來,如同川普會前所示對這場會談沒有太高期待。改善俄美關係是雙普的願望,本次會談雖然無法解決長期以來的矛盾,多少也達成一點共識,為雙邊關係取得一點進展:

一、中東戰略合作

選前川普承諾優先打擊伊斯蘭國恐怖主義(ISIS),並表態要與俄國合作。美國尋求與俄國關係正常化,有助於中東戰略需求。川普一直希望撤軍敘利亞,原因是伊朗因素,對此普欽提出解決方案,要求伊朗撤軍敘利亞,俄羅斯承諾限制伊朗的影響力。這項交易看起來像是美國允許俄羅斯控制敘利亞作為回報,因此普欽不僅鞏固中東地位,而且還可以獲得與西方和解的機會。川普有機會宣佈結束戰爭結束撤回四千名美軍,而敘利亞反對派失去美國與歐洲的支援。

改善俄美關係是雙普的願望,本次會談雖然無法解決長期以來的矛盾,多少也達成一點共識,為雙邊關係取得一點進展。(EPA)

二、核子問題

美俄擁有世界上最龐大的核武庫,川普一再強調核裁軍問題,兩國都同意減少戰略核彈頭數量,有助於降低維護成本,也不違反軍力平衡,雙方在核裁軍方面取得一些進展。

三、制裁問題

2017年6月美國國會參議院表決通過制裁伊朗法案,其中包括對俄羅斯施加制裁的修正案,會後川普表示不會解除對俄制裁。但川普很清楚瞭解歐洲國家如何根據自己的政策與俄羅斯關係重新定位,以規避對俄制裁,美國對此並非無動於衷。2017年德國與俄國達成北溪天然氣2號管線(Nord Stream II)協議,川普表示「德國已成為俄羅斯的俘虜。德國支付俄羅斯數十億美元採購天然氣能源,對北約何好處?美國為歐洲防衛而付出,貿易損失數十億美元。北約必須立即支出GDP的2%」。

其他像是,法國道達爾公司(TOTAL Group)無視於制裁措施,不但未停止與俄國合作,在聖彼得堡經濟論壇期間,普欽與法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)簽署協議,取得俄羅斯北極礦床使用權。俄羅斯天然氣公司與奧地利石油天然氣集團(OMV)簽署2040年合約。顯然美國並沒有用盡全力阻止各國對俄國的投資與合作。至於美國埃克森美孚公司(Exxon Mobil)原本是西伯利亞最大的投資者之一,今年3月,前美國國務卿提勒森(Rex Tillerson)批准新制裁名單後,不得不放棄與俄羅斯石油公司合作。雖然美國反俄鷹派主導對俄政策,面對國內壓力,川普短期內難以改變對俄政策與態度,美俄關係難以重新定位,但依照川普「美國優先」國家利益至上原則,重啟對俄國投資,也不無可能。

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