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聚焦南海》中國在南海鋪設海上核電站衍生的法政問題

雖然海上核電站能解決南沙群島及西沙群島的能源需求,降低電力生產成本,但海上核電站要面對的政治與法律問題,可能要比一國設立核電廠更加敏感,更會引起區域的緊張態勢,稍有不慎,也會引起萬劫不復的海洋環境災難。面對此一問題,倘中國一意孤行,未來引爆的爭端與衝突將不亞於領土爭端衝突。

 林廷輝

中國在南沙島礁吹沙填海、軍事化措施後,下一步將會採取何種措施,這是外界特別關注的焦點,而「海上核電站」的設置,未來將可能是中國在南海進一步的建設。

雖然海上核電站能解決南沙群島及西沙群島的能源需求,降低電力生產成本,但海上核電站要面對的政治與法律問題,可能要比一國設立核電廠更加敏感,更會引起區域的緊張態勢,稍有不慎,也會引起萬劫不復的海洋環境災難,特別是核電站冷卻循環系統產生的溫排水會對海域水文條件、海水水質、生態環境、生物鏈的組成與結構等多個方面產生環境上的影響。面對此一問題,倘中國一意孤行,未來引爆的爭端與衝突將不亞於領土爭端衝突。

在南海設置海上核電站須注意到的法律規範

根據日本媒體的報導,中國將在2019年部署第一座海上核電站,在2020年完成20座海上核電站的部署,以解決目前鑽井平台、海上人工設施以及人工島等電力成本高的問題,特別是在渤海灣及南海,列為中國政策優先選擇的海域。

目前中國已在2017年8月於上海成立「中核海洋核動力發展有限公司」,這家由中國核電、浙江浙能電力公司、上海國盛(集團)公司、江南造船(集團)公司和上海電氣集團公司合資共10億人民幣,將打造浮動式的海上核電站,可以為鑽景平台及島礁「充電」,不過,這種有別於陸上核電廠,以及海上民用核動力船舶,海上核電站主要便是依靠大型船舶在海上移動部署,也因此,涉及到的安全問題,不僅僅是國際核子安全的法規,更涉及到船舶安全與海洋環境污染問題。

中國已在2017年8月於上海成立「中核海洋核動力發展有限公司」以10億人民幣,將打造浮動式的海上核電站,可以為鑽景平台及島礁「充電」。(www.popsci.com/)

(一)和平使用核能問題

1953年,美國總統艾森豪在聯合國大會發表演說,提出「和平使用原子能」(Atoms for Peace)的構想,1954年12月4日聯合國大會通過的810(IX)號決議,決議成立「國際原子能總署」(IAEA)推展原子能的和平使用,根據組織法《國際原子能總署規約》第2條規定,原子能是對全世界和平、健康與繁榮的貢獻,和平使用原子能是基本的條件,其次則是監督和管制,使其不致於用與推進任何軍事目的,因此,軍事用途是被禁止的。

然而,中國未來在海上設置核電站,為鑽井平台提供電力來源則屬合乎和平使用原子能規定,不過,在南海填海造陸完成後,中國倘未將其民事化,海上核電站倘為軍事化島礁提供電力來源,則將間接成為軍事用途,雖然並非直接將核電站作為軍事用途,但在解釋上恐引起正反兩派紛爭,一派認為與聯合國大會決議及《國際原子能總署規約》宗旨不符,一派則認為美俄等核武大國,仍未銷毀核子武器,且美國航空母艦及潛艇均採用核能動力,不能因此就認為核能是軍事用途,但無論何種解釋法,均無法抹滅東南亞國家的疑慮以及未來產生區域紛爭。

(二)《核子安全公約》(Convention on Nuclear Safety, CNS)

1994年維也納《核子安全公約》第3條規定:「公約適用於核子設施之安全。」關於核子設施之定義,公約第2條第(i)項便規定了所謂核子設施,意指締約國管轄境內以民生核能發電為基礎,包括對輻射物質之儲存、處置等,海上核電站當然有一部分是為民生核能發電為基礎,所形成的輻射物質處存、處置,也必需依照《核子安全公約》規範進行,特別是公約第17條規定,關於核能電廠廠址之選擇,應評估廠址選擇因素,必要時要提供對鄰國之影響評估或資訊。第18條對於設計及建廠揭示應:

(1)採深層防護措施;(2)確認所採用各種技術已獲認可;(3)考量人為因素等設計。

在運轉方面,第19條規定:締約國應確認(1)運轉許可是基於安全分析等認定,(2)遵照程序書來進行運轉、維護、偵測與試驗等;(3)與安全有關各重大事件,應向管制當局報告。特別是必要時「提供對鄰國之影響評估或資訊」。

然而,未來中國的海上核電站在法律解釋上,認為行動都在其本國所定義下的島礁與海域,則可能不會提供鄰國相關資訊,倘發生任何意外,或者有海盜或恐怖主義分子攻擊該船,所造成的輻射外洩,不僅污染南沙或西沙的整片海域,對於駐守在島礁上的其他國家軍隊或我國的海巡署弟兄,都將暴露在危險的放射性物質之下,至於太平島上目前是否有足夠的防輻射演練、防輻射塵衣,相關除污設備等等,都是未來在面對中國部署海上核電站,應該要立即思考並立即補強的缺陷。

在南海填海造陸完成後,中國倘未將其民事化,海上核電站倘為軍事化島礁提供電力來源,則將間接成為軍事用途。(http://www.globalconstructionreview.com)

(三)海洋法與海上安全問題

與一般的民用核動力船舶不同,中國研發的海上核電站主要依靠大型船舶在海上移動部署,可以對島礁以及海上作業平台進行輸電,這涉及到這些大型船舶裝載海上核電站經過的海域為何,1982年《聯合國海洋法公約》第22條第2項規定:「特別是沿海國可要求油輪、核動力船舶和載運核物質或材料或其他本質上危險或有毒物質或材料的船舶只在上述海道(領海內的海道和分道通航)通過。」第23條規定:「外國核動力船舶和載運核物質或其他本質上危險或有毒物質的船舶,在行使無害通過領海的權力時,應持有國際協定為這種船舶所規定的證書並遵守國際協定所規定的特別預防措施。」

也就是說,在南沙群島內,當中國大型船舶上的海上核電站經過任何一個聲索國所占島礁的領海範圍時,都必須根據公約第22及23條來處理,不過,《中華民國領海及鄰接區法》第9條規定:「外國核動力船舶、載運核物質或其他有害物質之船舶,欲通過中華民國領海時,須持有依國際協定認可之證書,並經中華民國政府許可與監管;其許可與監管辦法,由行政院定之。」因此,倘經過我國太平島12浬範圍之外國核動力船舶、載運核物質或其他有害物質之船舶,須受我國政府許可與監管,然中國海上核電站適用《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》,並不適用《中華民國領海及鄰接區法》,但因《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第1條規定:「本條例未規定者,適用其他有關法令之規定。」因此,可適用《中華民國領海及鄰接區法》,只不過太平島仍未公告領海範圍,因此可能僅能以國防部公告的禁止水域與限制水域來處理中國海上核電站問題。但對於「國際協定認可之證書」,則不知如何要求,是未來要補救之處。

此外,搭載海上核電站的大型船舶安全問題,根據國際法該由船旗國負責船舶安全,以及遵照公認的國際標準採取必要的步驟,也要符合1974年《國際海上人命安全公約》(Convention on Safety of Life at Sea, SOLAS)的標準,但裝載核電設施的船舶,其要求應更加嚴格,該公約規定,核動力船舶均須有由船旗國所發給之核動力客貨船舶安全證書,以證明該船舶已接受過安全檢驗,無洩漏過量輻射或其他有害物質之虞,該證書有效期限僅為十二個月,且在行使無害通過權時,應準備妥當,隨時接受沿海國檢查。

與一般的民用核動力船舶不同,中國研發的海上核電站主要依靠大型船舶在海上移動部署,可以對島礁以及海上作業平台進行輸電,這涉及到這些大型船舶裝載海上核電站經過的海域為何。(itw01.com/)

(四)海洋環境污染問題

據《聯合國海洋法公約》第1條第4項規定,海洋環境污染是指人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境,其中包括河口灣,以至造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。中國在南沙群島大動作的填海造陸、吹沙填海工程已造成海底生態環境的浩劫,海上核電站倘投入運行,未來在排放冷卻水或因意外而排放出放射性物質,恐怕是南海一大夢魘。

南海合作機制需跟上科技腳步

南海存在的領土與海域爭端短時間雖無法解決,但面對科技不斷更新與進步,人類活動已對南海海域造成重大影響,當中國海上核電站部署在南沙海域及西沙海域時,雖然能夠對中國鑽井平台與島礁帶來豐沛的能源,其他的南海聲索國也不見得能夠擋得住中國片面部署,但其所衍生的風險,當海盜與恐怖主義分子將海上核電站視為攻擊目標,特別是各國在南沙使用無人機頻繁,也可能成為攻擊海上核電站潛在的威脅。

中國應善盡國際義務,至少要遵守核子安全與海洋法兩方面的基礎規範,依據《聯合國海洋法公約》第122、123條建構半閉海的合作機制,並將相關訊息分享給南海周邊國家,而「知情權」則是跟上科技腳步最根本的人權之一,不應被剝奪。

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