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專欄

聚焦南海》日本的南海政策果真「言行不一」?

《環球時報》評論日本加賀號巡航計畫,認為南海不該是日本軍艦表演的地方,警告日本「言行不一」,可能對中日關係的改善進程造成損害。但若從日本政府所推動的南海政策與作為,強化與南海周邊聲索國之間的合作關係,日本從頭到尾都是「言行一致」,從來沒有改變日本過往的立場與作為,誤會最大的可能是《環球時報》對日本南海政策原本就有錯誤認知。

林廷輝

根據媒體指出,日本計畫在今年9月將派遣大型直升機護衛艦加賀號(DDH-184)前往南海及印度洋,巡航計畫為期2個月。屆時也可能停靠印尼、印度和斯里蘭卡等國家的港口,也可能與當地國進行聯合演習。《環球時報》則評論,南海不該是日本軍艦表演的地方,並認為這和中日關係正趨於改善的整體氛圍很不協調。同時警告日本「言行不一」,可能對中日關係的改善進程造成損害。但日本真的是「言行不一」嗎?

日本涉入南海事務的法律與政治考量

日本在南海雖然沒有領土,但日本對南海的重視程度絕對不亞於對東海及麻六甲海峽的重視,特別是2015年《新安保法》強調,對所謂構成日本的「生存危機事態」,或日本國民生命、自由遭到威脅,即所謂的「重要影響事態」時,自衛隊可在集體自衛權下發射飛彈迎擊,或實施海上掃雷行動等。南海為日本海上生命線,倘受到任何外力的阻撓,影響到日本的生存,日本海上自衛隊便有責任依據新安保法,在南海國際海域部分執行相關任務。

除了符合自衛權解釋的法律要件外,日本更重視中日在區域影響力的平衡,中國推動的「一帶一路」,「海上絲綢之路」便從福州出發,但主要路徑是經過南海,對日本經營南海周邊國家形成一定的壓力;此外,受限於憲法的限制,日本軍事力量的發展與其經濟實力並不對稱,但日本的外交並未受到限制,透過政府開發援助(ODA)或一系列的經貿措施,強化與南海周邊國家的聯繫,對其影響力與政治安全也可打下雄厚的基礎;至於日本與美國是否聯合巡航南海問題,基於諸多複雜的政治考量,由日本與東南亞國家共同合作,確保南海海域的自由航行,也是目前日本優先的南海政策,但更重要的是,這並不代表美國與日本在南海無法結盟,而是在平時雙方避免陷入國際政治上不必要的紛擾,畢竟中國內部的民族主義情緒,也是各方必須予以考量的。

日本計畫在今年9月將派遣大型直升機護衛艦加賀號(圖)前往南海及印度洋,巡航計畫為期2個月。(網路)

無論外交、軍事,均與「自由開放的印太戰略」掛勾

日本在年初發布ODA的報告書,明確表示未來的ODA是在「自由開放的印太戰略」之下推動的,此次加賀號計畫至南海與印度洋巡航,也是此戰略思維下的具體行動。2007年日本提出「自由與繁榮之弧」,試圖將太平洋與印度洋上的盟邦結合起來,以海洋國家聯盟關係與中國、俄羅斯等大陸國家區隔開來,而這太平洋與印度洋的聯盟,便是與2017年11月美國總統川普訪問亞洲時提出的「自由開放的印太戰略」具有高度連結。但由於日本是南海領土爭端的域外國家,因此,對於南海的訴求並不若同中國有南海領土爭端問題的菲律賓及越南,不過,由於日本與中國大陸之間在釣魚台爭議上相持不下,因此,與南海其他聲索國一樣,日本也特別能感受到在具有領土爭端下,同時處理海洋議題顯得更為棘手。

日本南海政策的限制因素

當然,日本推動南海政策也受到下列因素的影響,使得日本在某些具體作為上無法施展開來,這些限制因素包括:

(一)爭端當事國政策不確定性

原本菲律賓在南海議題上,在前總統艾奎諾的政策指導下,採取對中國大陸進攻型的策略,無論是仲裁案的提出,或者與美國及日本的聯盟關係,特別希望強化美菲防禦條約的安排,以及期盼日本及其他國家協助菲律賓建構海上能量。但新總統杜特蒂上台後,菲律賓南海政策的變化,使得其他盟邦,包括美國及日本在協助菲律賓的政策上顯得較為棘手。反倒是日本在南海的主張反而一致,沒有太大的變動,主要是日本關切的是南海海上航道的安全,日本在國際社不同的場合,表達的立場都是一致的,主張自由航行,要求各方遵守法治(rule of law),如要說政策改變,在這幾年的變化中,應該是菲律賓,而非日本。

(二)盟邦之間缺乏共同政策與作為

此外,日本要做的是提升東南亞國家的海上能力建構(capacity-building),日本在南海並沒有任何島礁,更不可能在南海填海造陸,日本除了協助東南亞國家建構能力外,也協助訓練執法人才;而當外界認為,海上自衛隊與東南亞國家進行以人道為名的軍事聯合演練,是否意味著政策的改變,例如有人會說這是軍國主義的復甦,但嚴格來說,對日本的這種作法不需要有過多的猜忌,無論是日本外交部門、執法部門的海上保安廳,或是防衛部門的日本海上自衛隊,都屬於日本政府的一環,基於日本政府的整體性與一體化,因此,協助東南亞國家的能力建構,不能去嚴格區分海上保安廳去做,或是自衛隊去做的事,因為日本對外都是一個整體的。面對中國的崛起,所有想定的回應方法,但目前亞太盟邦之間在和平時期似乎並沒有一個共同的政策與共識。

2007年日本提出「自由與繁榮之弧」,試圖將太平洋與印度洋上的盟邦結合起來,以海洋國家聯盟關係與中國、俄羅斯等大陸國家區隔開來,而這太平洋與印度洋的聯盟,便是與川普提出的「自由開放的印太戰略」具有高度連結。(Japan Times)

(三)日本國內政治問題

在2020年東京奧運以前,日本或許會出現修憲議題,但最快也是2019年被提出,不會等到2020年,但即便修改了憲法,也不會變成戰爭憲法,仍然是和平憲法,現在南海的情勢,日本的主張就是自由航行,遵守法律規範,和平解決爭端。

(四)日本的間接性角色

日本在南海協助東南亞國家是漸進式的,也只有協助東南亞國家,才能使其確保自由航行,而日本的角色是間接的,而非直接介入,日本協助東南亞國家,也可以減少降低中國在應對東海、釣魚台議題上的力道,日本雖通過新安保法,但仍不能把自衛隊隨時派到南海的。當東協國家包括菲律賓、越南、印尼與馬來西的領導人都與日本保持密切良好關係,將日本勢力引入來替代中國不斷增強的影響力,也是東南亞國家所需要的。

日本與東南亞加強海上合作並沒有改變

安倍晉三在第二任首相任期開始,對東南亞國家,特別是在海事合作方面更顯積極,安倍在2013年出訪東南亞國家時,便已提出與東南亞國家進行海事合作的政策願景。

2013年7月安倍晉三訪問菲律賓時答應提供菲律賓10艘巡邏艇外,還支援菲律賓對中國南海提出的國際仲裁;最明顯的例子是在七大工業國開會時,日本通常會主導將海洋議題寫入領導人聲明中。此外,菲律賓也支持日本修改新安保法,允許日本海上自衛隊使用菲律賓港口。

2013年1月10日,日本外相岸田文雄與菲律賓外交部長羅薩里奧(Albert F. Del Rosario)在菲律賓舉行會談,菲律賓外長表示,亞洲需要一個更強大的日本,以平衡中國。

5月22日,菲律賓外長德爾羅薩里奧訪問日本,會晤了日本外相岸田文雄和首相安倍晉三,訪日期間,菲律賓駐日本大使館網站發表一則聲明,稱安倍首相表示日本政府支持菲律賓1月份提出南海仲裁案,也承諾繼續支持菲律賓提升海上安全能力。

6月27日,日本防衛大臣小野寺五典與菲律賓國防部長加斯明會談後表示,日菲兩國將加強在防衛偏遠島嶼、領海以及保護海洋權益方面的合作,日本政府則支持菲律賓透過國際仲裁以解決與中國的南海爭端。

10月9日,安倍在汶萊出席日本與東協十國峰會,針對南海問題,安倍聲稱非常擔心中國欲強行改變現狀的動向,應該根據國際法解決問題。日菲兩國在口頭上均說要加強兩國海軍聯繫,以應對中國不斷增長的軍事實力及在本地區日益強硬的領土主張,對日本而言,所指的當然是釣魚台爭議;對菲律賓而言,則指南海領土爭端。

2013年,安倍在汶萊出席日本與東協十國峰會,針對南海問題,安倍認為應該根據國際法解決。對日本而言,所指的當然是釣魚台爭議;對菲律賓而言,則指南海領土爭端。(AFP)

2011年9月25-28日,艾奎諾總統相繼訪問中國、美國與日本等亞太重要國家,並在日本停留四日,從中國取得經貿保證,從美日兩國取得安全保證,27日,日本願與菲律賓建構戰略夥伴關係,雙方領導人共同發表了「日本與菲律賓全面促進鄰國間特別團結友誼之戰略夥伴關係聯合聲明」(Japan-Philippines Joint Statement on the Comprehensive Promotion of the ‘Strategic Partnership’ between Neighboring Countries Connected by Special Bonds of Friendship),試圖強化與確保雙方在東亞的共同利益。艾奎諾則強調:「希望雙方在海上安全保障和防衛方面全面加強合作。」

2016年5月,菲律賓新總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)改採「和中政策」,以獲取更多的利益,美國因為人權問題與杜特蒂發生爭執,美菲關係或許因杜特蒂言論而受些影響,但日本與菲律賓的關係仍然穩固。

10月27日杜特蒂晉見日本明仁天皇,在與安倍晉三的高峰會上,日本也提供約五十億日圓貸款,協助杜特蒂家鄉民答那峨島進行農業開發。另外,杜特蒂也出席菲律賓租用日本海上自衛隊五架TC-90教練機的簽約儀式,這些教練機等於是半租半送給菲律賓的,最後菲律賓也用這些教練機巡視黃岩島等與中國具有爭執的海域。

而在2017年11月,菲律賓國防部長羅倫沙納也在東協高峰會議場外與日本的代表就這五架TC-90教練機從租賃改為援贈,援贈協議由雙方官員於11月13日完成簽署。

杜特蒂曾表示,日本是重要的戰略夥伴,真正的朋友。他也期待在南海問題上和日本加強防衛合作,因為菲國海岸警備力有限,缺乏必需的船艦。為強化偵查與蒐集情報能力並打擊海盜,日本也在分隔菲律賓和印尼的蘇祿海與西里伯斯海的島嶼上,建造4座海岸巡防雷達站,以幫助馬尼拉當局打擊日益猖獗的伊斯蘭叛亂分子海盜行徑。而這些海域也是日本商船經常出入的地方。根據新加坡聯合早報在2017年8月初披露的消息指出,日本準備提供40,000個UH-1直升機(UH-1 Iroquois)零件給菲律賓,協助菲律賓軍隊保持直升機的效能。

在杜特蒂與安倍晉三的高峰會上,日本承諾提供約五十億日圓貸款,協助杜特蒂家鄉民答那峨島進行農業開發。(AFP)

相較於菲律賓,越南在南海問題上的反中勢力,以及在南沙及西沙群島的領土爭執,遠勝於菲律賓與中國的爭執,而越南在南海的實際作為,包括海域能源的探採與開發,在領土問題上所衍生的民族主義,包括過往與中國之間的西沙海戰、赤瓜礁戰役,以及在2014年因為「海洋石油981」在中建島南方海域進行探勘,引發越南內部的排華事件與暴動,這也讓日本在中越關係不睦的先決環境下,讓越南在冷戰結束後,與美國關係改善,並引入日本等域外勢力,以利其面對與中國之間的邊界領土問題。

日越關係的深厚,除了日本是越南第二大外國投資來源國外,也可從雙邊經貿關係,逐步走向政治與軍事合作議題看出些端倪:

2013年1月,安倍晉三出訪東南亞國家,便將越南列為首次出訪對象國,日本也決定向越南出口觀測衛星。

2013年6月,日本防衛大臣小野寺五典在香格里拉會議上表示,日本會協助東南亞國家加強其防衛能力。日本也建議越南將「海岸警衛隊」從人民軍獨立出來,以便接受日本政府開發援助所提供的船艦,2013年12月開始,日本正式將船艦移交給越南海岸警衛隊。

2014年決定向越南無償提供6艘二手船隻,總價值約為5億日元(約合486萬美元)。

自2015年2月起至11月,日本已向越南沿岸警備隊和漁業監視局各贈送了1艘二手巡邏船。

2015年9月越南共產黨總書記阮富仲訪問日本,安倍晉三同意提供援助資金,已建造新的船艦,並提供雷達系統,協助警衛隊人員訓練。

2015年11月3日,日本政府又向越南沿岸警備隊贈送了2艘排水量在600噸左右的二手船隻,以支援越南的南海海上監視和警備力量。日本防衛大臣中谷元也在11月訪問越南並與越南國防部部長馮光青達成協議,決定加強兩國間的防務交流合作活動,其中包括增加自衛隊的艦艇和飛機的訪越次數等。

2016年4月,日本派遣兩艘驅逐艦,即有明號(Ariake)DD-109及瀨戶霧號(Setogiri)DD-156至金蘭灣,同月,另一艘日本驅逐艦伊勢號則停泊在蘇比克灣,5月,日本自衛隊布雷艦浦賀(Uraga)號及掃雷艦高島(Takashima)號也訪問金蘭灣。

2015年9月越南共產黨總書記阮富仲(左)訪問日本,安倍晉三同意提供援助資金,已建造新的船艦,並提供雷達系統,協助警衛隊人員訓練。(AP)

2017年1月,安倍晉三訪問越南並表示,將繼續通過提供官方開發援助和推動實施高品質基礎設施項目來協助越南促進經濟社會發展;承諾2016年為越南航行安全、應對氣候變化、排水和汙水處理等領域提供1230億日元(相當於10.5億美元)的補充貸款。

同年2月28日,日本明仁天皇夫婦訪問越南,在河內期間,明仁天皇會見越南國家主席陳大光、國會主席阮氏金銀、以及越共總書記阮富仲。此後還將訪問越南中部古城順化。

6月6日越南總理阮春福訪問日本,與日本首相安倍晉三發布聯合聲明,對於南海局勢表示嚴重擔憂,並要求根據國際法和平解決爭端,加強日越兩國安保合作,越南歡迎日本自衛隊艦船和海上保安廳巡邏艇停靠越南港口。海上自衛隊出雲號,也於5月20日停靠越南金蘭灣,日本也向越南提供384億日元的政府開發援助。

從日本政府所推動的南海政策與作為,強化與南海周邊聲索國之間的合作關係,日本從頭到尾都是「言行一致」,從來沒有改變日本過往的立場與作為,誤會最大的可能是《環球時報》對日本南海政策原本就有錯誤認知吧。

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