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專欄

超A評論》人口減少與移民政策的轉向:日本有可能走向共生社會嗎?

日本的移民與移工政策在人口減少的現實下面臨了巨大的挑戰,而產生了重大的政策轉向。然而這波政策究竟能產生多少實效,仰賴於日本社會能不能進一步發展出與移民移工共生的社會文化。對於少子化問題比日本更為嚴峻的台灣,雖然沒有採取實習制度而是客工制度,在可見的未來也會面臨類似日本今日勞動力嚴重不足的問題,而我們又該如何從日本移民政策的演化歷程得到啟發與教訓。

鄭力軒/政治大學社會學系副教授

鄉間的胡志明像

日本岡山縣美作市是一個典型的鄉間小鎮,今年因為一個銅像的設置成為日本內外討論的焦點。在2017年年底,美作市以慶祝日越建交45年的名義,接受了越南峴港大學的捐贈,在作東藝術文化博物館設置了日本第一個胡志明的銅像。美作市設立胡志明銅像的舉動引發日本內外越南移民社群的廣泛關注。特別是過去因越共執政而逃亡的越南人社群特別無法接受胡志明像的設置,發起大規模的連署抗議這個舉動。耐人尋味的是,儘管日本是越南的第一大海外援助國,加上近年來日商在越南龐大的投資,經貿以及外交上的往來非常密切,不僅日本派駐越南人口眾多,赴日工作就學的越南人人數也快速增加,但互動大多聚集在幾大都會區。為什這些越南人群聚的區域從未有設立胡志明像,卻是在一個越南人數不到百人的小型鄉間城鎮甘冒大不韙設置?

儘管協助外國人爭取權益是日本許多市民團體的重要訴求,但與美作市設立胡志明銅像沒有明顯關係。主導設置銅像的市長萩原誠司是典型的日本保守政治菁英;在東京大學畢業後考進菁英雲集的通產業省擔任官僚,在離開官僚工作後透過選舉擔任過岡山市長以及自民黨籍的眾議員。這個典型的保守政治菁英為什麼會設置胡志明銅像呢?原因在於人口快速減少的現實。在少子化以及人口往都會集中的趨勢下,美作市目前人口數已不足三萬,其中65歲以上高齡人口高達百分之四十以上,在可見的未來人口還會快速減少,因此希望透過設立越南國父銅像的舉動,吸引一成越南移民。

2017年年底,美作市以慶祝日越建交45年的名義,接受了越南峴港大學的捐贈,在作東藝術文化博物館設置了日本第一個胡志明的銅像。(Change.org)

日本移民政策的轉向

美作市設置胡志明銅像以挽救人口減少的計畫,究竟是有效的策略還是一廂情願的舉動,大概要過一段時間才能知曉。然而這個戲劇性行動卻凸顯日本在人口減少以及勞動力快速萎縮的背景下,移民與移工政策的轉向。近十年來包括日本政府開始推動外國人就勞的支援,積極招收留學生並輔導留學生進入日本企業的政策,永住權相關規定大幅放寬等等措施都是為了因應人口減少的趨勢。在2014年安倍內閣所提出的日本再興戰略中,甚至把吸納留學生進入日本職場作為戰略的一環。在日本企業方面除了在2008年最大企業團體的經團連公開主張放寬移民政策,近年來也積極招募外國籍的勞動者。在公私部門對移民態度的轉變下,日本外國人數量快速增加,外籍勞動者從2012年的60萬人快速膨脹到2017年的120萬人,整體外國人數量達到250萬。

然而在日本移民相關制度轉向的同時,這些制度的變形、惡用與副作用也引起相當廣泛的關注,本專欄先前的文章中有很完整的討論,在此不再贅述。但值得注意的是,安倍政權這波移民制度轉向並不是日本第一次面對外籍勞動者的議題。整體而言,過去30多年來,日本的移民移工政策始終在不願放鬆移民移工條件以及勞動力市場的現實需求兩個矛盾的方向擺盪。回顧日本在移民相關政策的演變,不僅有助於了解這波移民政策轉向的起源與限制,也對面對類似問題的台灣有許多的啟發。

實習制度濫觴以及外籍勞工的出現

日本外國勞動主引起最多討論的就是殖民遺緒的「在日」韓國人和較不明顯的在日台灣人、中國人的議題,以及美軍所產生的以「娛樂」事業為名義引入的菲律賓女性移民等等。本文所要討論的是另一個脈絡,就是1980年代以來以追求經濟利益為目標的合法與非法的移工。在1980年代日本經濟的高點,衍生出兩個影響深遠的現象。首先是技術研修生制度的創設,開啟了後來日本外勞制度的濫觴。1982年法務省首次設立了技術研修生的在留資格,雖然一開始是以鼓勵開發中國家人民學習日本產業技術而促進發展的名義設立,主要也是透過地方政府和他國政府的互動進行,然而這個制度很快就成為引入廉價外籍勞工的主要管道。

1982年法務省首次設立了技術研修生的在留資格,雖然一開始是以鼓勵開發中國家人民學習日本產業技術而促進發展的名義設立,然而這個制度很快就成為引入廉價外籍勞工的主要管道。(asia.nikkei.com/)

另一方面,在繁榮經濟下也吸引了包括亞洲各國包括中國、韓國、泰國以及伊朗等各國的非法移工從事俗稱的3K行業。在1980年代兩者之間的人數相當懸殊,根據1989年的統計,透過研修生制度進入日本的勞動者約僅有3萬人不到,但透過其他管道進入日本的非法移工人數高達近30萬。由於日本經濟此時正在高點,地方執法單位往往也睜一隻眼閉一隻眼。然而,隨著非法移工的人數不斷攀高,日本政府在1990年展開入國管理法規的大規模修正,一方面透過對協助外國人違法工作課以刑責,希望抑制非法移工的湧入,另一方面由於日本社會與政府仍然不接受單純勞動者,因此是在研修的架構下加入了實習以及「團體監理型」的制度而成為技能實習制度,同時大幅放寬適用條件,成為引入外勞的主要管道。2000年日本外勞制度之後隨著日本勞動力市場中派遣的興起,在技能實習制度上也出現了可以更換業種的派遣型實習生,實習生人數也因此快速增加,到了2007年突破10萬。

要的是勞動力,來的是人

日本社會在技能實習制度上要引入的是可以隨時彈性調整的勞動力,但進來的是一個個具有社會關係的人。在2000年之後,這些外籍勞工在日本的處境逐漸引發日本內外的重要關注。首先,從2003年起日本政府開始積極掃蕩並遣返非法居留(不法滞在)的外國人,卻面臨了人道的兩難。1980年代來到日本從事3K工作的非法外勞,許多帶著家庭或者在日本形成家庭,在日本長期生活之後,下一代也在日本從小學開始一路就學,除了身分外,在語言乃至生活習慣上幾乎與日本人無異。是否要遣返這些在語言甚至生活習慣都與日本人幾乎無異的下一代,成為日本政府的重要難題。在法規上法務大臣可以根據非法居留者的實際情況提出在留特別許可,在市民團體的積極爭取下,非法居留者已經在日本中小學就學的子女及其親人在留期限也在以個案為基礎的裁量上,獲得一定程度的延伸。

1980年代來到日本從事3K工作的非法外勞,許多帶著家庭或者在日本形成家庭,在日本長期生活之後,下一代在語言乃至生活習慣上幾乎與日本人無異。是否要遣返這些在語言甚至生活習慣都與日本人幾乎無異的下一代,成為日本政府的重要難題。(http://www.asianews.it/)

另一方面,日本名不符實的實習制度在人數快速增加的同時,也爆發接二連三的醜聞與危機。由於實習生的模糊地位不受勞動相關法規保障,而又有遣送回國的緊箍咒,一旦有心惡用,實習生往往成為長工時低薪的廉價勞工,甚至雇主積欠薪資的新聞層出不窮,勞動條件甚至低於1980年代的非法外勞。NHK甚至以奴隸來形容一些極端悲慘的勞動狀況。其中最震撼的就是一位中國籍實習生徐濤,在日記中詳細地記載了所遭遇極惡劣的勞動情況。這份日記被翻譯成日文和英文,不僅在日本內部,在國際上也對日本實習制度的運作實況展開非常深刻的批判,也迫使日本政府在實習相關制度上做出重要改革,包括2016年明定實習生保護的法規,並在2017年設立外國人實習機構,明確審查機構的實習計畫。最近所宣布的新的勞動者在留資格,除了解決眼下的缺工問題外,一定程度也改變了以實習名義引進外勞的情況。

小結

整體而言,日本的移民與移工政策在人口減少的現實下面臨了巨大的挑戰,而產生了重大的政策轉向。然而這波政策究竟能產生多少實效,仰賴於日本社會能不能進一步發展出與移民移工共生的社會文化,也就是將移民移工視為與日本主流社會可以對話互動乃至產生新的影響的一員,而非單純補充性勞動力。對於少子化問題比日本更為嚴峻的台灣,雖然沒有採取實習制度而是客工制度,在可見的未來也會面臨類似日本今日勞動力嚴重不足的問題。怎麼從日本移民政策的演化歷程得到啟發與教訓,應當是接下來重要的課題。

註:

1. 王文岳,〈留學還是移工?日本留學生移工的漂流亂象〉。

2. 整個議題完整的學術討論,請見上林千恵子,2014,《外国人労働者受け入れと日本社会》,東京大学出版会。

3. NHK取材班,2017,《外国人労働者をどう受け入れるか 「安い労働力」から「戦力」》

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