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專欄

林濁水觀點》走出迷你國外交迷思

並不是這些小國邦交不須要維護,而是雖然儘可能要給予恰如其份的維護,但是不能把迷你國外交的重要性無限上綱。由於台灣和重要國家的實質外交關係持續在上升之中,和這些重要國家的關係已經從剛退出聯合國時的「純粹民間關係」逐漸發展出「準官方關係」了。台灣如今還能存活在這世界上,靠的幾乎完全是這些關係而不是小國的邦交。

林濁水

「布吉納法索」,一個沒有幾個人知道的國家,非常低度開發,平均GDP只有644美元,只有台灣24,577美元的2.6%,和台灣貿易一年只有7千萬美元不到,這樣的一個國家一旦和台灣斷交,台灣民眾當然不滿,但是反應平常,國際上也毫不引起注意1,只有台灣政界群情激昂全把這件事當成大災大難。

儘管是一個沒有幾個人知道的國家,但是它卻是1998年和南非斷交後,唯一人口達到2千萬的「大國」,斷交後台灣邦交國總人口剩下5,180萬,只佔全球76億人口的0.68%;加上又是蔡總統就職以來第4個斷交國,更是5月份中第二個斷交國家,政學界紛紛議論是中國進行「強勢圍堵」製造所謂「雪崩外交」的強烈訊息。

既然是外交的大災大難,所以在野黨群情激昂,國民黨方面痛斥政府不接受北京要求的九二共識,以致演變成國家災難;時代力量痛批外交重大失敗,國安會秘書長和外交部長都應該下台,台灣要向全世界表達何謂「台灣價值」,才能把危機化為轉機;蔡總統則史無前例地把閣揆、國安會秘書長、外交部長、陸委會主委、總統府秘書長全叫過去站成一排召開記者會,既嚴厲譴責「中國」「破壞現狀」損人不利己、引起國際疑慮,不會再忍讓;同時又譴責在中國打壓台灣時,在野黨嚴苛批評執政黨,對中國打壓容忍,讓人難以理解,朝野惡臉相向互相攻訐。

蔡總統史無前例地把閣揆、國安會秘書長、外交部長、陸委會主委、總統府秘書長全叫過去站成一排召開記者會,既嚴厲譴責「中國」「破壞現狀」損人不利己。(本報資料照)

雪崩現象

兩年之間斷交了4國,政、學界便競相引用林中斌教授的話,說「外交雪崩果然來了」。外交斷交潮是二次大戰之後,中華民國外交一再歷經的處境,到蔡總統時代,大抵有六波。

第一波

國民政府一旦退據台灣,外交雪崩馬上發生,1949-1950年,兩年間斷交14國。這波斷交潮給1950年6月爆發的韓戰擋住了,1952年冷戰結構確立,中華民國外交反退為進,聲勢非常驚人,1952-1969年,邦交國從40增加到70個,到了1970年仍然有68個邦交國。這時中華民國外交有如處在高山之頂。然而在這一段期間,台灣仍然遇到了另一波斷交潮。

第二波

由於法國戴高樂一直不滿由美、蘇兩強權支配的國際秩序,他在中國問題上既反對美國支持中華民國代表全中國的立場,所以選擇和中華人民共和國建交的政策;但是一方面他也以大國自許,不願意完全接受蘇聯由中華人民共和國政府完全繼承中華民國政府而領有台灣的立場;再一方面,又因為戴高樂1959年就宣布解散法蘭西共同體,容許殖民地民族自決,所以認為自決原則也適用於台灣,但是自決是兩蔣絕對不可能接受的,於是1964年台法斷交,並由法國帶動,連同獨立後原法屬非洲共5國在同一年中和中華民國斷交。

第三波

1971年,中華民國在蔣介石漢賊不兩立的原則下退出聯合國2。退出聯合國後,中華民國面臨了最嚴酷的雪崩,1971、72年,兩年斷交了28國;到了1975年共斷交44國,在蔣介石去世時邦交國剩下30國;此後雪崩餘波持續到1978年,這一年剩下邦交國22國。 無疑的,1971-1978共少了46國,這真是名符其實的大雪崩。

第四波

李總統時代,從北京飛彈恫嚇台灣的1996年開始到1998,3年間共斷交了7國。

第五波

陳水扁「烽火外交」策略下,2001-2008,7年共斷交了10國。

第六波

蔡總統就職後,從2016到2018年5月,兩年共斷交了4國。

這六波斷交潮中,1971-1978年的第三波真是大雪崩。其次1949-1950第一波可算是中型雪崩,1964第二波年算小雪崩。至於最近的這一波,縱使斷交持續下去,比起來實在算不上什麼雪崩,因為蔡總統時,縱使把馬總統留剩下的21國全部斷光,21國的總人口既有的那邦交國總人口,也只比第三波中的法國一個國家稍多而已。

總統就職後,從2016到2018年5月,兩年共斷交了4國。(本報資料照)

無論如何,經過1971-1978的大雪崩後,邦交國既少,又沒有大國,而中等規模國家也只有韓國、沙烏地阿拉伯和南非而已。外交關係已經長期處於谷底狀態,再怎樣斷交都已經沒有什麼雪崩可言了。

台灣的烽火外交

1975-2013年前後38年間,中華民國邦交國數量一直維持在22-30之間,直到馬總統時才跌到21個,但是在這期間,台灣也發動了幾波建交潮。

1. 1979-1985年,6年間蔣經國和7個國家建立了邦交。

2. 1988-1999年,11年間李登輝和19國建立外交關係。

3. 2003-2007年,4年間陳水扁和4國建立或恢復外交關係。

雖然三位總統建交的總次數多達30,但是中華民國邦交國一直維持在22-30之間,道理很簡單,因為期間斷交的次數也幾乎和建交的次數相當。

蔣經國建交了7次,也斷交了7次;陳水扁建交了4次但是反而斷交了10次,邦交國是減少的;只有李登輝建交了19次,斷交了10次,邦交國在他上台時22國,卸任時29國。從蔣經國到蔡英文5位總統,李登輝是唯一在任內邦交國增加的中華民國總統。在他任內兩岸建交、斷交你來我往,來來回回29次,而且建交遠比斷交多,是名副其實的烽火外交;相對的,烽火外交雖然是陳水扁政府才提出來自封的,但是只建交了4國,斷交卻有10國,說是烽火外交不免誇張。

北京的建交邏輯

林中斌並沒有定義什麼是雪崩外交,但是依大家的說法,所謂雪崩外交,至少應該是中國不分青紅皂白把地把台灣一路往零邦交國的方向打壓下去的意思。但如果和過去幾波中華民國外交斷交潮比較,現在縱使進一步發展到了零邦交,無論從打壓的邦交數、斷交邦交國人口數、甚至打壓的密集度、邦交國的重要性都完全不能相提並論。

台灣由於邦交國太少了,所以有零邦交的恐懼症,害怕進一步的雪崩外交,害怕「中國可能對台灣的邦交國下「重手」,害怕斷交潮「會以相當可怕的速度進行」。讓台灣外交雪崩的看法非常普遍;但是從北京方面看,顯然讓中華民國邦交「非常可怕」的雪崩的工程已經完成,北京對台灣進行零邦交化的興趣並不大。

烽火外交雖然是陳水扁政府才提出來自封的,但是只建交了4國,斷交卻有10國,說是烽火外交不免誇張。(中央社)

2016年以來,北京剝奪台灣邦交的4國,可以明顯的歸納出兩個原則:

一、從大的國家著手,忽略迷你小國

布吉納法索是中華民國唯一人口超過兩千萬的國家,多明尼加是3個人口介於1千萬到兩千萬間的國家之一,北京便挑這兩國和台灣斷交。

二、從有重要戰略地位的國家著手

巴拿馬人口不多,但是巴拿馬運河太重要了;聖多美普林西比是迷你國家,但是2000年後海域發現有豐富油藏,被稱為「西非科威特」,再加上地控奈及利亞灣航運要道,有地緣戰略價值,所以這兩國都被北京相中。北京看中的所謂戰略價值有經濟的、地緣的甚至文化的價值。像梵蒂岡,是迷你又迷你的小國,但是文化戰略的地位太重要了,所以北京幾十年來都積極爭取建交。又像聖多美普林西比雖是蔡總統時代斷交的,但是北京早在馬總統時代已經伸手介入了,並沒有顧慮到國共間有什麼「九二共識」的存在所以必須「外交休兵」,給馬總統什麼「活路外交」。 

事實上,北京這兩個原則並不是在蔡總統就職後才突然浮現,是早在蔣經國當總統的年代就持續到現在了。

北京抓大國放迷你小國從蔣經國時代就開始了

蔣經國在總統任建交了7國,斷交了7國,表面雙方扯平,實際上完全不是那麼一回事。增加的7國,人口最多的是索羅門,才64萬,最小的諾魯不到1萬。7國共有人口104萬;但斷交國最小的賴索托就有194萬,幾乎等於所有建交國的一倍。斷交7國人口總共超過4億,是建交國人口的4百倍。建交的7個國家在當時都是剛剛獨立的迷你小國。對這些迷你國,中華民國眼晴睜得大大的,一獨立就迅速爭取建交,但是中國並沒有什麼興趣,中國只是一味從大國下手。和台灣斷交的7國之中有4個是哥倫比亞等拉丁美洲國家,是1979年台美斷交帶動的斷交。

李登輝總統時繼續抓大放迷你

李總統務實外交政策一開始在邦交國的增加方面非常順利,1989年一口氣增加了4個邦交國,第二年,1990年又增加了3個,邦交國急速增加了7個,等於蔣經國10年累積的總量。這7個國家主要仍然以新獨立的迷你國家為主,如巴哈馬、格那瑞達、幾內亞比索,貝里斯。(其中終於有了一些雖然仍然是小國,但是已經不算迷你,也有點歷史的國家如賴比瑞亞、尼加拉瓜。) 兩年中,中華民國增加了7國,北京卻一直沒有任何反撃,然而1990年反擊終於來了,北京出手的對象是沙烏地阿拉伯,沙烏地阿拉伯不但不是小國,而且無論是經濟或軍事、政治戰略地位都非常重要。

此後李總統繼續出手,従1990年8月到1992年6月中華民國又増加了6個小國,北京又一直到1992年8月才又出手,而且一出手就是地緣戰略位置和經濟上非常重要,現在人口又超過5千萬的國家韓國。總共3年,北京任由中華民國和13迷你國小國建交,只出手兩次,但從此中華民國人口超過3千萬以上的國家就剩一個南非了,1998年人口5千萬的南非斷交。從此台灣人口最多的的邦交國只有兩千多萬的布吉納法索了。

在這幾年中,一旦中華民國建交後,北京馬上著手搶回去的小國只有兩個,一個是4百多萬人口的馬其頓,一個是1百多萬的拉脫維亞(領事關係),而這兩國都是歐洲國家,於是這又表現出北京對台灣的第三個原則:不容許台灣和歐洲國家建交。

回顧蔣經國到李登輝任內的22年間,雖然建交了一些國家,但是所有3千萬人口以上的國家如美國、哥倫比亞、沙烏地阿拉伯、韓國、南非等全部斷光光,於是,此後陳、馬、蔡三3位總統就勤飛太平洋、加勒比海,忙於小國外交或迷你國外交。

把迷你國邦交當天大地大的事很不正常

三位總統勤飛遠洋進行迷你外交,把到幾萬人口的低度開發國家訪問當成像安倍訪問美國或北京一樣的天大地大的盛事。他們甚至強調他們是出去拓展台灣外交關係。只是,透過這些在國際上幾乎毫無影響力的迷你國家,真的可以拓展外交關係?

無論如何,這樣的「外交戰略」未免太不正常,更太不實際了吧。何況,北京從1970年代就一直讓台灣保留迷你國外,一方面固然是中國進一步奪取這些迷你國邦交,在展現中國的國威或擴大外交影響力上,邊際效益已經微乎其微了;另一方面留下這些國家和中華民國維持邦交還可以當做雙方仍然處在「有我無你,有你無我」的內戰持續的象徵;再一方面,由於中華民國政府不論藍綠都把迷你國外交當天大地大的事,因此,留下一定數目的小國、迷你國給台灣,又可以隨時拿來讓台灣的政黨痛苦萬分。

這些小國、迷你國的邦交對中國的外交價值,是邊緣又邊緣的利益,但是台灣卻把他當成天大的重要,於是雙方在交手時,台灣便處在極度不利的被動地位,像這次北京只不過拿走一個對他外交等於是零加分的國家,台灣政界就大地震,朝野便惡言相向,鬥成一團,真是可嘆又可嘆。

把到幾萬人口的低度開發國家訪問當成像安倍訪問美國或北京一樣的天大地大的盛事。他們甚至強調他們是出去拓展台灣外交關係。只是,透過這些在國際上幾乎毫無影響力的迷你國家,真的可以拓展外交關係?(本報資料照)

並不是這些小國邦交不須要維護,而是雖然儘可能要給予恰如其份的維護,但是不能把迷你國外交的重要性無限上綱。由於台灣和重要國家的實質外交關係持續在上升之中,和這些重要國家的關係已經從剛退出聯合國時的「純粹民間關係」逐漸發展出「準官方關係」了。台灣如今還能存活在這世界上,靠的幾乎完全是這些關係而不是小國的邦交。

一方面,由於北京對台灣的邦交國處理的政策原則,在1970年代建立後,到現在仍然看不出變化,因此我們有理由相信所謂的台灣零邦交雖然是北京鷹派媒體的期望,和台灣政、學界的最怕,但是台灣零外交卻不是北京的目標;另一方面,由於台灣的雪崩外交早已被北京完成,剩下的邦交國人口已經不到全球人口的0.7%了,這樣的邦交能保當然最好,他們還是有一定的作用,但是也要明白縱使真的零邦交也不必呼天搶地,何況只斷了布吉納法索等4國。

註:

1. 國際上的重視程度,遠比台灣不能參加WHA差太多了。

2. 退出聯合國前夕,蔣介石已經覺悟到只有放棄漢賊不兩立政策才有生路,但是一方面已延誤時機,另一方面,死到臨頭仍然大擺大總統架子,只願默不作聲地被動接受,不主動爭取,於是只好被迫退出。見汪浩,2017,《意外的國父》。

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