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專欄

偶然言中》《台灣旅行法》的政治意義大於法律約束力

《台灣旅行法》本身在「法理層次」上的意義並不大,亦不具有強制性,它能帶來的更多是打開了「政治層次」的長期操作空間,一是正當化後續友台勢力在美國的遊說活動,為他們面對美國立法和外務體系增加一份強而有力的說帖,二是為友台的美國外務官員在升格台美交流時,要是遇到中共抗議,可以多一塊擋箭牌。

宋文笛

美國總統川普於3月16日簽署了醞釀了一年多的 H.R. 535 法案,《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act) 自此成為美國國內法,對於美中台三角關係再次帶來了新的衝擊。中共外交部和國防部發言人皆表示堅決反對,並且已向美國提出嚴正交涉。其實《台灣旅行法》本身在「法理層次」上的意義並不大,亦不具有強制性,它能帶來的更多是打開了「政治層次」的長期操作空間,一是正當化(legitimize)後續友台勢力在美國的遊說活動,為他們面對美國立法和外務體系增加一份強而有力的說帖,二是為友台的美國外務官員在升格台美交流時,要是遇到中共抗議,可以多一塊擋箭牌(cover)。

《台灣旅行法》的主要目的在於提升台美之間的交流層級。例如其關鍵的3(b)小節便指出「允許…包含內閣閣員級的國安官員、軍方和其他行政官員訪問台灣」、「台灣高階官員訪美時,美方應該給予適當的禮遇和尊榮」、「允許美國國會議員和聯邦以下各級政府的官員參與台北經濟文化代表處和其他相關單位和高級官員在美國境內舉辦的各類活動」等。這裡的關鍵詞,是「內閣閣員級」(cabinet-level)。

美國總統川普於3月16日簽署了醞釀了一年多的 H.R. 535 法案,《台灣旅行法》自此成為美國國內法,對於美中台三角關係再次帶來了新的衝擊。(EPA)

依筆者記憶所及(容或有誤),上一次有高階美國官員訪台,是在 2014年上半年,歐巴馬政府的環保署署長 Gina McCarthy,還是在經過北京抗議,從原訂的2013年又延後半年之後才勉強成行。在那之前再前一次有美國內閣級官員訪台,就得再回溯到 2000年的柯林頓政府時代了。也因此,凡是台灣的總統、國安會秘書長或外交部長等能夠跟美國只相當於所謂「執行層級」(working-level)的司長級官員,例如國務院亞太助理國務卿 (ASS) 或國安會亞洲資深主任(SD)等做私下會談,一傳回台灣媒體就是頭版級的難得的外交大突破。相較之下,美國司長級官員訪問北京時,還未必能上中國報紙的版面,往往美國需要派出「領導層級」(executive-level)的部長以上官員出訪才比較能搏得版面。

《台灣旅行法》的催生,便是為了台美之間的高層互動,提供美國國內法的法源。

美國國會的法律行為依照位階,可以大致分成四級。由弱至強,最弱的是「簡單決議」(simple resolution),由單一議院(眾議院或參議院)通過;稍微強一點的是「共同決議」(concurrent resolution),即由兩間議院都通過的同一項決議。此兩者皆是傳達議院的政策偏好,無須交由總統簽署,只具建議性質,不具法律效力。效力比較強的是由兩議院同時通過的「聯合決議」(joint resolution)以及更直白的「法案」(bill)。此兩者按照慣例皆會交由總統簽屬,通過後即具有「法律」(Act)的效力。

台灣旅行法》的催生,便是為了台美之間的高層互動,提供美國國內法的法源。(截自youtube)

此次的《台灣旅行法》正是屬於第四類的法案,位階之高極為少見,因此引起了諸多矚目。但細讀《台灣旅行法》的內文,卻發現它雖然具有法律位階,但是實際上的用語卻彈性到幾乎沒有強制力。

暫且撇開 Section 3(a)的 “sense of Congress” 不談。我們即便光看上面引述過的 Section 3(b),也能看出端倪。其開頭的一句話是

(b) Statement Of Policy.—It should be the policy of the United States to…(政策宣言 – 下列應當是美國政府的政策…)

按照關鍵動詞(operating word)的語氣強弱,可以粗分三級。

It is our policy (以下是我們的政策)

It shall be our policy (以下必須是我們的政策)

It should be our policy (以下應當是我們的政策)

讀者們熟知的 1979年《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)便是第一級。當時的時空背景是代表行政權的卡特總統甫放棄中華民國,轉為承認中華人民共和國。比較友台的立法權(國會)為了牽制,直接通過法律,用最強的語氣代替政府定義了美國的台灣政策(It is the policy of the United States that…)。

相較之下,《台灣旅行法》用的不是 It is,也不是次一級的 It shall be,而是更緩和的 It should be,提出了立法權對於台灣政策的建議。這相當於是國會在跟行政權說:「在理想狀態下,我們的台灣政策應當是如此如此;至於現在是不是處於理想狀態,我們的台灣政策又該是在哪個時間點才適合從現狀的『實然』轉成理想中的『應然』狀態,我們決定留白,交由行政權作具體判斷」。換句話說,還是只是「建議」性質。 綜合來看,雖然法律位階上《台灣旅行法》屬於具強制約束力的法律(Act),但是在實際操作上,用詞過度彈性的它並不具有約束力,無法逼迫總統和行政權更改既有政策。

不過,我們可以把標準往下降,不要把《台灣旅行法》當做終點,而是當做新的起點,長期來說,它依然對台美關係頗有幫助。

一方面,做為高位階的美國國內法,《台灣旅行法》為友台的遊說團體們提供了極有力的說帖,日後他們在推動更多後續的友台法規和政策時,例如,如今還躺在美國參議院外交委員會的《台灣安全法》議案(Taiwan Security Act),多了一份法源,其他美國官員若是想要消極處理時,免不了得花費更多心思,想方設法地找各種理由,免得被國會質疑他們違反既有法律的精神。既然消極處理的成本提高了,那麼官員們願意放行的頻率也可望提高。

另一方面,《台灣旅行法》做為法律,也為願意積極友台的美國官員們提供了擋箭牌(cover)。他們若是在嘗試升格台美互動時,遇到了中共的批評抗議,他們也可以兩手一攤說「沒有辦法,美國法律如此,我只能照辦」。1995年前總統李登輝訪美到康乃爾大學發表演說,便是經典案例。

事前,美國國務卿克里斯多福曾經二度私下對中共保證,絕對不會發簽證給李登輝。但是不到一個月,美國國會參議院和眾議院連番通過了「共同決議」(H. Con. Res. 53),表示國會希望柯林頓總統邀請李登輝訪美。柯林頓有了國會當擋箭牌,乃順勢發出簽證,對中共搖搖頭說自身愛莫能助,都是被國會逼的,有不滿請找美國國會投訴去。柯林頓當年的擋箭牌還只是低位階的共同決議,而如今的《台灣旅行法》是高位階的國內法,擋箭效果更高。

總的來說,《台灣旅行法》是有益於升級台美關係的第一步。有興趣於台美關係者,下一步或許也可以觀察參議院的《台灣安全法》議案能否出委員會,甚至於此次《台灣旅行法》的主導人之一的友台參議員魯比歐(Marco Rubio)去年曾經共同主導通過的倡導雷根總統對台「六項保證」精神的另一份「共同決議」案(H. Con. Res. 88)有無機會以更高位階的方式重返美國國會。

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