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專欄

聚焦南海》中菲南海共同開發可行嗎?

未來菲律賓與中海油合作的機會很大,而「賓漢隆起」或者是菲律賓東部海域的海洋科學研究實際上是在測試菲律賓的輿論,在輿論反對聲浪並不強烈下,中菲在禮樂灘進行共同開發即將出台,而台灣也必須要及早因應。

林廷輝   

「共同開發」,南海聲索國談了很久,但除了2005年中國、菲律賓及越南國營石油公司以探測地震為名,簽署了《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》,開發仍然沒有進展。近來,菲律賓總統杜特蒂躍躍欲試,想與中國在南海進行共同開發,但法界相關人士提出警告,認為《菲律賓憲法》規定,菲律賓所有自然資源歸國家所有,任何勘探、開發和利用自然資源的活動都要受到國家的全面監督與控制。不過,國家仍有權透過合作生產、合資和產品分享協定與菲律賓公民、菲方控股公司和社團(菲方至少占60%股份)共同開發礦產資源。

也就是說,如果杜特蒂執意與中國在南海進行共同開發,而不符合憲法規定時,菲律賓的司法機構可能依據憲法來撤銷總統的行政命令,但在符合憲法前提下,憲法的確也授權總統可與外資公司簽訂融資和技術協定,勘探、開發和利用大型礦山、油田和其他礦物油。在南海的「共同開發」,因為杜特蒂的對中政策以及中國在面對美國、東北亞及台海情勢下,而必須採取與南海聲索國進行另一階段的「睦鄰外交」政策,「共同開發」作為緩和南海緊張情勢,實現的機率逐漸增加。

「共同開發」須符合某些要件   

前總統馬英九在南海曾提出「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的十六字箴言,蔡英文總統則提出「擱置爭議、共同開發」八字箴言,無論藍綠,在南海政策上都有「共同開發」的願景,但「共同開發」並非各國的國際法義務,它必須是國家間合意後安排。1969年聯合國國際法院曾在「北海大陸礁層案」中提及:「在維持礦藏統一性的問題上,最後一個辦法(共同開發)顯得尤為適當。」這也一直被認為是「共同開發」倡議的濫觴;1982年《聯合國海洋法公約》在規範專屬經濟區及大陸礁層重疊問題時規定,在協議未達成或問題未解決以前,有關各國應基於諒解和合作的精神,盡一切努力做出實際性的臨時安排,因此,「共同開發」實際上就可視為一種「臨時安排」。

因為杜特蒂的對中政策以及中國必須採取與南海聲索國進行另一階段的「睦鄰外交」政策,「共同開發」作為緩和南海緊張情勢,實現的機率逐漸增加。(Reuters)

「共同開發」並非是兩國民間企業簽署商業契約(合同)即可,必須要有政府及公權力的角色在內,同時也須依據海洋法授權規範的海域範圍來進行,通常所指為國家管轄範圍重疊區,至於在公海或國際深海床底土(海洋法稱區域部分)就不能因為兩國私相授受而進行「共同開發」,須依國際規範進行。

於是,「共同開發」便有以下幾個要件必須同時符合:首先要先指定一個特定的區域;其次,適用某種具體的資源,也必須在協議當中規範明確;第三,訂立協定或具有法律拘束力的文件,明確有關各方對該海域的管轄權,並在這些管轄權和法律規範之下經營資源的探勘開發業務;最後則是規範探勘開發的條款和條件。當南海聲索國要進行共同開發,一定要在南海指定某一個特定區域,並針對開採何種資源,具體規範,聲索國們簽署協議,安排開採、經營方式以及利益分配模式,如此才能稱得上南海共同開發。

中菲共同開發將可能實現

仲裁案後,菲律賓新總統杜特蒂政策大轉向,積極與中國協商共同開發,從2017年5月在貴州舉行的「中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制」(The China- Philippines Bilateral Consultation Mechanism on the South China Sea ,BCM)首次會議,到7月中國外長王毅訪問馬尼拉,證實兩國正商談共同開發事宜,到八月菲律賓外長凱耶塔諾(Allan Cayetano)對外宣稱,菲國正與大陸討論一份「商業協議」,探勘及利用南海爭議海域的石油及天然氣資源,目標一年內開始鑽探,並在國會聽證時證實這項消息,同時也向國會議員解釋如何處理憲法的限制問題。

中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制」首次會議,到7月中國外長王毅訪問馬尼拉,證實兩國正商談共同開發事宜。(http://pageone.ph/)

杜特蒂總統在11月親自對媒體證實共同開發的消息,並利用東亞高峰會議輪值主席國的身分,與來訪的中國國務院總理李克強發布《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府聯合聲明》;杜特蒂也在2018年2月美國航母卡爾文森號(USS Carl Vinson)訪問菲律賓之際,說明中菲正在協議共同開發石油,2/3是菲律賓的份,而1/3是中國的份;在這之前,BCM第二次會議也在2月13日於馬尼拉召開,雙方同意啟動漁業、油氣、海洋科研與環保、政治安全等技術工作小組,以及第三次會議在2018年下半年於中國召開。換言之,中菲建構的雙邊對話模式,具有示範性效果,特別是美國、日本、澳洲等南海域外國家力促中國透過多邊機制處理南海問題的同時,中國更不可能讓此一雙邊機制陷入僵局,在取得進展的同時,更可以此為「理由」抵擋域外國家的干涉;對菲律賓杜特蒂來說,在翻轉南海仲裁案後,菲律賓除了可以獲得中國財政援助外,更重要的是對內交待與中國共同開發可因此立即受益,對外又可抵抗美國及歐盟等國對其人權問題批判壓力,一舉數得。

「賓漢隆起」(Benham Rise)案測試輿論反應

就在外界為南海未來前途堪憂時,菲律賓媒體與反對杜特蒂政府人士開始討抨擊菲律賓政府,認為給予外國海調船在菲律賓東部進行海洋科學調查是葬送菲國權益的,中國外交部發言人耿爽在2月6日的記者會上表示:「經中菲雙方協商,中國科學院『科學號』科學考察船近期搭載4名菲律賓科考人員,已完成在菲律賓群島以東海域的海洋科學聯合考察活動。相關科考資料將由中菲兩國有關科研機構共用。...中方是在《聯合國海洋法公約》框架下向菲方提出的科考申請,並得到了菲方同意。」從耿爽的發言中可以得知,主動提出科學調查的請求是中國,而也獲得菲律賓的同意,同時雙方所謂的協商,就是在科學調查後的資訊共享以及未來可能利益分享上,已達成某種共識,據菲律賓的媒體報導,這種海洋科學調查也包括了海底水流部分,為中國潛水艇在菲律賓以東的西太平洋海域活動,增加確切的科學數據。

至於「賓漢隆起」,由於菲律賓曾在2009年將該地區提交至「聯合國大陸礁層界限委員會」(CLCS),主張享有延伸至200浬以外的外大陸架,享有主權權利,中國外交部或菲律賓總統府發言人都不約而同的對外釐清,希望反對人士了解主權與主權權利的不同。菲律賓總統府發言人羅克(Harry Roque)透露了菲律賓的東方海域事實上是包括「賓漢隆起」的,羅克表示:「菲方僅擁有對『賓漢隆起』的主權權利,在對該海域的研究、自然資源開採中,馬尼拉需要北京的幫忙。」羅克更不諱言的說:「沒有人能做到這一點,中國是目前唯一獲得資格,依照菲律賓政府制定的方針,有能力主導研究的國家。...至於其他申請都沒有通過。」一句「馬尼拉需要北京的幫忙」,道盡杜特蒂即將在南海與中國攜手合作,放手「賺」錢。

羅克表示:「菲方僅擁有對『賓漢隆起』的主權權利,在對該海域的研究、自然資源開採中,馬尼拉需要北京的幫忙。」(Business Mirror)

「賓漢隆起」後便是「禮樂灘」

從2016年10月杜特蒂總統訪問北京,便有傳言兩國將在禮樂灘(Reed Bank)進行共同開發,根據美國能源部的報告指出,禮樂灘石油儲量約為54億桶,天然氣儲量1.56億立方公尺。由於菲律賓經濟成長迅速,對能源的需求也越來越大,但在南海海域進行大規模的探採油氣田仍處於停滯的狀態,在杜特蒂與中國改善關係以來,中菲在南海進行共同開發傳言不斷,2017年8月,菲律賓石油和天然氣公司PXP總裁彭澤仁便表示,希望與中國企業合作,重啟禮樂灘的油氣開發。

對於這樣的傳聞與發展,菲律賓總統府發言人羅克在3月初便表示,中菲兩國考慮共同開發的油氣田一處位於禮樂灘,一處位於巴拉望西北部地區,而菲律賓能源部也下發第57號及第72號的商業合同,其中第72號和同涉及開發禮樂灘區域,因此,未來菲律賓與中海油合作的機會很大,而「賓漢隆起」或者是菲律賓東部海域的海洋科學研究實際上是在測試菲律賓的輿論,在輿論反對聲浪並不強烈下,中菲在禮樂灘進行共同開發即將出台,而台灣也必須要及早因應。

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