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專欄

薇拉夫人的國際關係料理藝術》如何利用「政府開發援助(ODA)」紅利推動新南向政策

ODA泛指發達國家對發展中國家的一種經濟援助,目的在於協助當事國經濟發展,同時滿足該國人民的基本需求。由於開發中國家經濟發展不一,許多國家面臨著許多問題,包括貧困、衛生醫療系統落後、環境惡劣等問題,為了幫助發展中國家解決環境問題與其他問題,一些國家會根據自己優勢項目,開展國際合作。

黃惠華

2018年3月13日中國舉行十三屆全國人大會議預告將成立「國家國際發展合作署」,宣稱該機關專責以對外援助作為外交重要手段,服務國家外交總體佈局與「一帶一路」等任務,顯然中國已意識到「政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)」帶來的效應。

在日本,為了具體執行日本首相安倍晉三所推動的「自由開放的印度太平洋」戰略,外務省編列300億日圓,透過ODA方式協助發展中國家的離島雷達整建、建設港灣設施等計畫,今(2018)年度ODA預算達4344億日圓,比2017年增加1億日圓,可見日本對ODA的高度重視。

台灣政府又該如何利用ODA落實新南向政策?

2017年8月,原隸屬於總統府新南向辦公室規劃「以ODA模式推動海外公共工程規劃」,匡列35億美元(約1,063億元新台幣)額度專案融資,作為工程產業進軍新南向搶標公共工程後盾。並力邀大型工程產業增資海外投資開發公司,籌組「國家隊」拚新南向成效。2018年1月新南向辦公室階段性任務完成後解編,新南向政策由國安會及經貿談判辦公室鄧振中政委主責,行政院為執行單位,「以ODA模式推動海外公共工程執行計畫」則由行政院負責推動。

行政院政務委員、經貿談判辦公室總談判代表鄧振中對此計畫表示「政府提供低利專案融資給新南向目標國,是開創性做法,可讓工程產業承接標案無後顧之憂,降低風險」。2017年10月,蔡英文總統在「玉山論壇」表示「推出台灣版『政府開發協助(ODA)』計畫就是希望支持本土廠商以及台商,共同投入海外公共工程以及大型開發計畫,為新南向國家以及邦交國,貢獻台灣的工程實力。目前政府也在與日本商談,而日方也表達加入我們大型開發或工程計畫的意願」。政府推動新南向政策,強調以外部經濟連結國內經濟的戰略,同時也強調南向政策與ODA等領域緊密相連。

政府推動新南向政策,強調以外部經濟連結國內經濟的戰略,同時也強調南向政策與ODA等領域緊密相連。(本報資料照)

何謂「政府開發援助(ODA)」?

不少輿論質疑政府ODA定義與效用。首先,必需要了解何謂「政府開發援助(ODA)」?ODA泛指發達國家對發展中國家的一種經濟援助,目的在於協助當事國經濟發展,同時滿足該國人民的基本需求。由於開發中國家經濟發展不一,許多國家面臨著許多問題,包括貧困、衛生醫療系統落後、環境惡劣等問題,為了幫助發展中國家解決環境問題與其他問題,一些國家會根據自己優勢項目,開展國際合作。

借貸與吸引外資等商業活動是發展中國家取得資本發展經濟的方式,外援重要性也不亞於於商業活動。外援有不同模式,不同外援有不同目的,有些是人道援助,有些是帶有政治目的,以外援方式帶給捐贈國經濟利益,外援可以是為捐贈國與受惠國一種聯繫,可以加深雙邊的政治、經濟與文化關係,形成互賴,有時候也是一種利益交換。外援種類有贈與、指定贈與、技術合作、貸款、貸款擔保等。

ODA為日本帶來可觀的國家利益

日本是善用ODA國家之一,日本外務省2016年「日本政府發展援助白皮書」重點強調「東協國家與日本有著密切的經濟聯繫,東協在政治經濟上都是重要的地區。特別是,許多日本公司正在這些國家投資。東協穩定與發展將對日本的安全與繁榮產生重大影響。日本向東協國家提供用於基礎設施建設的發展援助貸款,改善法律與確保航運安全。日本計劃在共同價值基礎上建立東亞新秩序,包括自由、民主、尊重基本人權與法律。日本打算強化高質量的基礎設施的建設,促進亞洲轉型成為全球經濟發展中心,創造當地國就業機會,提供技術服務」。2017年版白皮書內容歸納日本政府ODA的實施成果與方針,同時詳細說明如何利用ODA落實安倍政府「自由開放的印太戰略」。

日本是善用ODA國家之一,日本外務省2016年「日本政府發展援助白皮書」重點強調「東協國家與日本有著密切的經濟聯繫,東協在政治經濟上都是重要的地區。圖左為柬埔寨總理洪森。(The ASEAN Post)

日本作為捐助國的歷史可以追溯到1954年,當年日本成爲「亞太地區經濟與社會合作發展可倫坡計畫」會員後,開始對東南亞國家進行技術合作。1992年日本政府通過了「官方發展援助憲章」,這是日本政府為了加深國內外大眾對日本官方發展援助本質理解的官方文件「官方發展援助(ODA)憲章」明確界定對外援助內涵、使命、原則與優先事項。根據發展援助委員會規定,政府援外必須滿足三項條件:

1. 必須由政府或執行機構項發展中國家或國際組織提供援助;

2. 援助的主要目標是促進受惠國家經濟成長與福利;

3. 貸款,贈款部分必須少於25%,贈款是貸款優惠程度的指標,無償援助為100%。

日本官方援助是直接向發展中國家提供雙邊援助,也就是贈款與貸款方式進行,並向國際組織提供資金與捐款。雙邊援助又分為無償資助,也就是彼此沒有義務償還債務的關係;有條件貸款,如低利率、還款期長;技術合作,如技術轉移、糧食援助、文化援助、緊急事故無償援助等。

1998年後日本援助預算雖然略有下降,但ODA一直都是日本外交政策中最有利的工具與武器,ODA對於日本的外交價值不容忽視,透過ODA不但有利於為持日本大國形象,也廣受援助國的需要,同時為日本的公司帶來可觀的投資與有利可圖的市場。透過ODA,日本幫助阿富汗、中亞等國,不但預防、解決國際衝突,確保航道安全等重要任務。

國際援助是一種慈善,通常會使受援國受益。但對捐贈國好處是什麼?

對日本而言,ODA與促進國家影響力有關,不但有助消除過去殖民國家對日本的反日情結,同時支持日本實現成為聯合國安理會國的願望。ODA也有利於日本國內政治利益,捍衛日本國家利益。 隨著日本經濟衰退,援外經費逐年縮水,政府面臨推出更符合實際需求的方案,經時代變遷與進步,一些發展中國家對於人道與社會安全領域,例如消除貧窮問題、衛生、環境、技術轉移、促進受援國融入世界經濟等領域已有能力自行解決。日本改變ODA方向,將重點放在對發展中國家的基礎建設,如道路、橋梁、港口建設等工程計畫投資上,係為因應受援國需求所需。

日本改變ODA方向,將重點放在對發展中國家的基礎建設,此為因應受援國需求所需。圖為由日本ODA提供資金所建造位於越南河內的日新大橋。(Michael Coghlan wikimedia.org/)

台灣應善用ODA為新南向政策帶來加乘效果

日本ODA為國家利益帶來了一定的效用,台灣也應該善用ODA為新南向政策帶來加乘效果。例如,台灣的醫療產業與對世界醫療的貢獻有目共睹,限於「一中原則」下,台灣無法加入世界衛生組織(WHO),參與衛生大會(WHA)也頻受阻撓。2018年美國眾議院表決通過,要求美國國務卿研議策略,協助台灣重獲世界衛生組織觀察員地位。同樣在新南向國家,台灣醫療也要能占有一席之地,除了極力說服東協國家協助台灣加入醫療組織或是爭取參加東協衛生部長會議,台灣也應該思考如何在東南亞的醫療領域上發揮作用,例如羅綸洲醫師帶領醫療團隊前進柬埔寨,進行顱顏重建手術,逾二萬名患者重獲新生,可見台灣醫療在東南亞具有一定的實力與優勢。

在醫療外交方面,建議可以循非洲模式,台灣一些非政府組織長期在非洲當地耕耘,或許可以套用在東南亞國家,外交部可以考慮開放東南亞醫療外交替代役男,發揮醫療外交功能。公共衛生技術合作方面,台灣可將相關經驗、技術分享給東南亞國家,像是如何推行預防接種、維持高接種率、如何降低B型肝炎盛行率等;另一方面,我可要求受惠國購買我國生產預防傳染病之相關疫苗。過去台灣藥廠及生技廠商大多針對國內市場,建議相關業者可以開拓東南亞市場,如果受惠國習慣使用台灣疫苗,就會成為台灣的忠實顧客。這是醫院對醫院投資之外,強化醫療外援不但符合新南向所強調的「以人為本」之精神,也有助於提升雙邊在政治、經濟與文化的互賴關係。

羅綸洲醫師帶領醫療團隊前進柬埔寨,進行顱顏重建手術,逾二萬名患者重獲新生,可見台灣醫療在東南亞具有一定的實力與優勢。(圖:羅慧夫基金會)

行政院的「以ODA模式推動海外公共工程執行計畫」用意在於台灣(貸方)可以協助借方(新南向政策國家)發展經濟,但這並不同於商場,透過國與國借貸關係,台灣可以要求受惠國採購本國商品,台灣提供低利率貸款,放寬還款期限,借方可以輕鬆還款,這種ODA方式對借貸雙方都有利。2012年馬英九政府的「援外政策白皮書」也強調「投融資除可直接對開發中國家挹注發展所需資金,亦可促進當地私部門之發展、創造當地就業機會,並透過投資活動建立相關經貿網路,進而為我國業者創造商機」。實在不須以負面角度看待ODA所帶來的效用。

由於過去政府不夠重視ODA,引發外界對於政府推展ODA疑慮,目前外交部的「援外政策白皮書」仍停留在2012年,內容多年未更新。建議政府相關單位重新研擬新版「援外政策白皮書」,隨著時代變遷、國家政策方向轉變,重新界定對外援助內涵、戰略方針、政策、對外援助專案並監督評估實施情況,建立完善相關法規與措施,加深國內外大眾,特別是新南向國家對我國政府開發援助的理解。

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