李問／政大東南亞研究中心研究團隊成員
美國國防部長馬提斯（James Mattis）於1月底首次訪問東南亞即來到印尼及越南，不僅拜會兩國元首，更提示美國川普政府「印太戰略」重要政策走向。這趟短暫的東南亞之旅，清楚傳達美國在「印太地區」的安全合作夥伴，將不會侷限於「美國、日本、印度、澳洲」四國所組成的「民主鑽石」，而是尋求與更多東南亞國家建立夥伴關係，形成多層次的安全合作網絡。
隨著華府亞洲戰略布局逐漸清晰，雅加達和河內在海事安全政策是否將採取更積極的作為，兩國心目中的「印太想像」也值得討論。
在印尼，這關係到總統佐科威（Joko Widodo）是否將進一步發展競選時期即提出的「全球海洋支點」願景（Poros Maritim Dunia），進而擴張印尼在太平洋、印度洋的「雙洋」戰略視野。對越南而言，南海爭議向來是越南關注的核心安全議題，並持續尋求美國、印度及其他國家多方合作。
馬提斯訪問印尼及越南的時間點，距離川普11月初訪問亞洲相隔僅約兩個月。川普為期十二天的亞洲行中，頻繁使用「印太地區」詞彙敘述美國在亞洲的戰略布局，緊接著睽違九年的「四方對話」在馬尼拉舉行，會後美國、日本、印度及澳洲皆發表聲明支持維護「自由而開放的印度太平洋」；此舉一度引發外界討論，關注美國的亞洲戰略是否將以「民主鑽石」作為核心，而忽略東南亞國家或東協在區域安全中的角色？
不過，隨著美國12月及1月份相繼出版《國家安全戰略》以及《國家國防戰略》中，美國的亞洲戰略逐漸更加清晰，主張以「網絡化的安全架構」（networked security architecture）來經營印太地區的夥伴關係。馬提斯訪問印尼及越南，顯示出美國尋求更多元的安全合作對象，傳達美國不僅將試圖持續強化與菲律賓、泰國等傳統合約盟友的關係，更不排除探索其他雙邊合作的可能性。
美國國防部長馬提斯於1月底首次訪問東南亞即來到印尼及越南，不僅拜會兩國元首，更提示美國川普政府「印太戰略」重要政策走向。圖右為印尼國防部長廉密渣。（REUTERS）
馬提斯此行不僅討論未來的合作方案，更試圖緩解美國與亞洲各國之間的各類歷史包袱—包括研擬取消印尼特種部隊（Kopassus）因人權爭議之赴美禁令、並持續與越南共同復育越戰期間所造成的環境汙染—充分展現出五角大廈拉攏兩國的企圖心。
印尼：「全球海洋支點」與佐科威的海權視野
馬提斯首站訪問雅加達，拜會印尼總統佐科威和國防部長廉密渣（Ryamizard Ryacudu），雙方就南海爭議、海事安全、軍事交流及蘇祿海域反恐巡弋議題進行討論。論及南海爭議，馬提斯特別以「北納土納海」此一具有政治意涵的名稱來稱呼鄰近南海的印尼海域，可以解讀為支持印尼就南海議題對中國採取更強硬的態度。畢竟印尼政府去年起啟用「北納土納海」（Laut Natuna Utara）一詞稱呼「納土納群島」（Kepulauan Natuna）周遭的海域，即被視為透過命名來強化海事主張—與越南稱南海為「東海」和菲律賓稱南海為「西菲律賓海」有異曲同工之妙。
馬提斯更進一步發言支持印尼實踐「全球海洋支點」願景。該政策由佐科威總統於2014年競選期間提出，希冀重新定義印尼為橫跨太平洋及印度洋的「雙洋」海權國家，主張強化海軍建軍並鞏固海事安全、提升海上交通基礎設施、確保海洋資源運用、發展造船產業等。透過「全球海洋支點」政策，印尼民間也興起對於「海洋國家」的討論，引發社會大眾對於海洋事務的關注。
「全球海洋支點」可以視為印尼觀點出發的「印太戰略」。儘管此政策並非針對中國提出，然而若印尼在海權方面採取積極作為，勢必對於中國在南海的軍事化行為提高警戒心—從印尼近來增加在附近海域的軍事演訓可看出此跡象。然而執政以來，佐科威政府亦曾遭國內外質疑將施政重心置於內政議題，而忽略外交事務，甚至遭抨擊其海洋政策僅關注漁權議題。雖然印尼是全球最大的群島國家，但不論是漁業或造船產業皆仍然有相當大的成長空間；在軍事發展方面，印尼自荷蘭殖民時期起軍事事務即由陸軍主導，去年佐科威任命空軍背景的哈迪（Hadi Tjahjanto）接任印尼國軍總司令，是否將藉此強化海空軍建軍有待觀察。
馬提斯首站訪問雅加達，拜會印尼總統佐科威（右）和國防部長廉密渣，雙方就南海爭議、海事安全、軍事交流及蘇祿海域反恐巡弋議題進行討論。（REUTERS）
隨著佐科威第一任任期即將於明年結束，在尋求連任的同時，是否將順應亞洲各國「印太戰略」方面的論述進而強化對海事議題的關注，亦值得進一步關注。1月底，佐科威高規格訪問斯里蘭卡、印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗等國，即重新提起印尼亦具備「印度洋國家」身分，並呼籲印度洋沿岸國家透過「環印度洋區域合作組織」（IORA）強化海事合作。
事實上，佐科威的海權視野還有另一項特色，便是強調印尼作為全球穆斯林人口最多的國家，試圖與中東國家建立更緊密的關係。近來印尼政府對緬甸羅興雅難民危機及巴勒斯坦議題進行聲援、同時透過國內主流伊斯蘭組織共同呼籲打擊恐怖組織，即可見到印尼試圖塑造在伊斯蘭世界的領導地位。未來印尼在區域安全政策方面，可能會持續展現自身獨特性，對中國保持戒心的同時，以謹慎的態度推動與美國的合作。
越南：美國航母靠港與多方尋求南海合作夥伴
馬提斯訪問越南的行程中，拜會越共中央總書記阮富仲（Nguyễn Phú Trọng）、國家主席陳大光（Trần Đại Quang）以及國防部長吳春歷（Ngô Xuân Lịch），雙方以如何維繫南海航行自由為討論重點，同時觸及美國航空母艦靠港訪問、海岸巡防合作、國際維和工作合作以及美軍失蹤戰俘協尋等議題。
馬提斯此行確認美軍「卡爾文森號」（USS Carl Vinson）航空母艦將於今年3 月份停靠越南峴港，此為美國航母自1975年越戰結束後首次停靠於越南港口，格外具有歷史意義。越南總理阮春福（Nguyễn Xuân Phúc）於去年5月赴美拜會川普時，雙方便開始醞釀美軍航空母艦訪問越南的可能性。此舉可以視為美國政府自歐巴馬政府時期解除對越南軍售禁令之後，對越南安全合作進一步「解凍」的成果。
面對中國在南海爭議中步步進逼，越南向中國傳達明確訊息，將強化與美國的安全合作以維繫南海主權。近年來，越南不僅運用東協各類會議場合譴責中國在南海的軍事化行為，更透過實際的資源開採以彰顯南海主權。然而，越南對中國仍然在特定時刻選擇讓步，例如去年8月，越南與西班牙能源商雷普索（Repsol）在南沙群島萬安灘附近的探勘計畫，即因為中國施壓而中斷。美國航母靠港造訪，使越南有機會以不具衝突性的方式展現自主權。
馬提斯拜會越共中央總書記阮富仲、國家主席陳大光（右）以及國防部長吳春歷，雙方以如何維繫南海航行自由為討論重點，同時觸及美國航空母艦靠港訪問、海岸巡防合作、國際維和工作合作以及美軍失蹤戰俘協尋等議題。（AFP）
除了戰略安全方面的合作，越南也透過協助美國國防部「戰俘與失蹤軍人統計署」（DPAA）尋找越戰期間失蹤美軍遺體，企圖與美國共同轉化越戰時期的歷史創傷與包袱，以共同紀念往生者的柔性活動作為外交橋樑。包括馬提斯與歷任美國國防部長造訪越南時，都特別感謝越南在這方面的協助。
然而，越南的海事安全戰略並不局限於美國，而是尋求印度、韓國、日本及新加坡等國多方合作。在與印度的合作方面，越南不僅邀請「印度石油天然氣公司」（ONGC Videsh）在南部潘切市外海進行石油開採，甚至正面看待印度向東試探海權實力。對印度而言，越南可以視為印度「東行政策」（Act East Policy）在東南亞的重要夥伴：正如同中國與巴基斯坦交好以牽制印度，印度則是透過與越南的合作對中國進行施壓。與此同時，越南官員更運用造訪韓國及日本的機會，呼籲各國支持越南在南海的立場。
「印太地區」多領域合作與臺灣的角色
如果說印尼試圖透過「全球海洋支點」戰略展現拓展外交視野的企圖心，越南則是聚焦於南海，希望吸引更多夥伴投入南海議題以營造對越南有利的態勢。儘管尺度不同，兩者卻都尋求在「印太地區」建立更多元化的合作夥伴。
面對亞洲安全局勢變化，各國積極探索新的雙邊關係。事實上，這樣的合作網絡不會侷限於國防安全，更是展現在各項貿易協定、產業發展與文化交流上。未來，亞洲各國之間會展現更綿密的合作網絡，並展現不同國家的政策特色：例如日本推動「跨太平洋夥伴全面及進步協定」（CPTPP）主導區域貿易進程；韓國則透過新推出的「新南方政策」強化對外援助和基礎建設合作；臺灣的「新南向政策」則是著重於產業人才、農業、醫療、教育、公民社會交流等「軟實力」領域。隨著各方政策論述逐漸成熟，多層次的亞洲合作圖像亦將逐漸成形。
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