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專欄

東南亞觀察》馬提斯東南亞行與「印太戰略」安全網絡

李問/政大東南亞研究中心研究團隊成員

美國國防部長馬提斯(James Mattis)於1月底首次訪問東南亞即來到印尼及越南,不僅拜會兩國元首,更提示美國川普政府「印太戰略」重要政策走向。這趟短暫的東南亞之旅,清楚傳達美國在「印太地區」的安全合作夥伴,將不會侷限於「美國、日本、印度、澳洲」四國所組成的「民主鑽石」,而是尋求與更多東南亞國家建立夥伴關係,形成多層次的安全合作網絡。

隨著華府亞洲戰略布局逐漸清晰,雅加達和河內在海事安全政策是否將採取更積極的作為,兩國心目中的「印太想像」也值得討論。

在印尼,這關係到總統佐科威(Joko Widodo)是否將進一步發展競選時期即提出的「全球海洋支點」願景(Poros Maritim Dunia),進而擴張印尼在太平洋、印度洋的「雙洋」戰略視野。對越南而言,南海爭議向來是越南關注的核心安全議題,並持續尋求美國、印度及其他國家多方合作。

馬提斯訪問印尼及越南的時間點,距離川普11月初訪問亞洲相隔僅約兩個月。川普為期十二天的亞洲行中,頻繁使用「印太地區」詞彙敘述美國在亞洲的戰略布局,緊接著睽違九年的「四方對話」在馬尼拉舉行,會後美國、日本、印度及澳洲皆發表聲明支持維護「自由而開放的印度太平洋」;此舉一度引發外界討論,關注美國的亞洲戰略是否將以「民主鑽石」作為核心,而忽略東南亞國家或東協在區域安全中的角色?

不過,隨著美國12月及1月份相繼出版《國家安全戰略》以及《國家國防戰略》中,美國的亞洲戰略逐漸更加清晰,主張以「網絡化的安全架構」(networked security architecture)來經營印太地區的夥伴關係。馬提斯訪問印尼及越南,顯示出美國尋求更多元的安全合作對象,傳達美國不僅將試圖持續強化與菲律賓、泰國等傳統合約盟友的關係,更不排除探索其他雙邊合作的可能性。

美國國防部長馬提斯於1月底首次訪問東南亞即來到印尼及越南,不僅拜會兩國元首,更提示美國川普政府「印太戰略」重要政策走向。圖右為印尼國防部長廉密渣。(REUTERS)

馬提斯此行不僅討論未來的合作方案,更試圖緩解美國與亞洲各國之間的各類歷史包袱—包括研擬取消印尼特種部隊(Kopassus)因人權爭議之赴美禁令、並持續與越南共同復育越戰期間所造成的環境汙染—充分展現出五角大廈拉攏兩國的企圖心。

印尼:「全球海洋支點」與佐科威的海權視野

馬提斯首站訪問雅加達,拜會印尼總統佐科威和國防部長廉密渣(Ryamizard Ryacudu),雙方就南海爭議、海事安全、軍事交流及蘇祿海域反恐巡弋議題進行討論。論及南海爭議,馬提斯特別以「北納土納海」此一具有政治意涵的名稱來稱呼鄰近南海的印尼海域,可以解讀為支持印尼就南海議題對中國採取更強硬的態度。畢竟印尼政府去年起啟用「北納土納海」(Laut Natuna Utara)一詞稱呼「納土納群島」(Kepulauan Natuna)周遭的海域,即被視為透過命名來強化海事主張—與越南稱南海為「東海」和菲律賓稱南海為「西菲律賓海」有異曲同工之妙。

馬提斯更進一步發言支持印尼實踐「全球海洋支點」願景。該政策由佐科威總統於2014年競選期間提出,希冀重新定義印尼為橫跨太平洋及印度洋的「雙洋」海權國家,主張強化海軍建軍並鞏固海事安全、提升海上交通基礎設施、確保海洋資源運用、發展造船產業等。透過「全球海洋支點」政策,印尼民間也興起對於「海洋國家」的討論,引發社會大眾對於海洋事務的關注。

「全球海洋支點」可以視為印尼觀點出發的「印太戰略」。儘管此政策並非針對中國提出,然而若印尼在海權方面採取積極作為,勢必對於中國在南海的軍事化行為提高警戒心—從印尼近來增加在附近海域的軍事演訓可看出此跡象。然而執政以來,佐科威政府亦曾遭國內外質疑將施政重心置於內政議題,而忽略外交事務,甚至遭抨擊其海洋政策僅關注漁權議題。雖然印尼是全球最大的群島國家,但不論是漁業或造船產業皆仍然有相當大的成長空間;在軍事發展方面,印尼自荷蘭殖民時期起軍事事務即由陸軍主導,去年佐科威任命空軍背景的哈迪(Hadi Tjahjanto)接任印尼國軍總司令,是否將藉此強化海空軍建軍有待觀察。

馬提斯首站訪問雅加達,拜會印尼總統佐科威(右)和國防部長廉密渣,雙方就南海爭議、海事安全、軍事交流及蘇祿海域反恐巡弋議題進行討論。(REUTERS)

隨著佐科威第一任任期即將於明年結束,在尋求連任的同時,是否將順應亞洲各國「印太戰略」方面的論述進而強化對海事議題的關注,亦值得進一步關注。1月底,佐科威高規格訪問斯里蘭卡、印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗等國,即重新提起印尼亦具備「印度洋國家」身分,並呼籲印度洋沿岸國家透過「環印度洋區域合作組織」(IORA)強化海事合作。

事實上,佐科威的海權視野還有另一項特色,便是強調印尼作為全球穆斯林人口最多的國家,試圖與中東國家建立更緊密的關係。近來印尼政府對緬甸羅興雅難民危機及巴勒斯坦議題進行聲援、同時透過國內主流伊斯蘭組織共同呼籲打擊恐怖組織,即可見到印尼試圖塑造在伊斯蘭世界的領導地位。未來印尼在區域安全政策方面,可能會持續展現自身獨特性,對中國保持戒心的同時,以謹慎的態度推動與美國的合作。

越南:美國航母靠港與多方尋求南海合作夥伴

馬提斯訪問越南的行程中,拜會越共中央總書記阮富仲(Nguyễn Phú Trọng)、國家主席陳大光(Trần Đại Quang)以及國防部長吳春歷(Ngô Xuân Lịch),雙方以如何維繫南海航行自由為討論重點,同時觸及美國航空母艦靠港訪問、海岸巡防合作、國際維和工作合作以及美軍失蹤戰俘協尋等議題。

馬提斯此行確認美軍「卡爾文森號」(USS Carl Vinson)航空母艦將於今年3 月份停靠越南峴港,此為美國航母自1975年越戰結束後首次停靠於越南港口,格外具有歷史意義。越南總理阮春福(Nguyễn Xuân Phúc)於去年5月赴美拜會川普時,雙方便開始醞釀美軍航空母艦訪問越南的可能性。此舉可以視為美國政府自歐巴馬政府時期解除對越南軍售禁令之後,對越南安全合作進一步「解凍」的成果。

面對中國在南海爭議中步步進逼,越南向中國傳達明確訊息,將強化與美國的安全合作以維繫南海主權。近年來,越南不僅運用東協各類會議場合譴責中國在南海的軍事化行為,更透過實際的資源開採以彰顯南海主權。然而,越南對中國仍然在特定時刻選擇讓步,例如去年8月,越南與西班牙能源商雷普索(Repsol)在南沙群島萬安灘附近的探勘計畫,即因為中國施壓而中斷。美國航母靠港造訪,使越南有機會以不具衝突性的方式展現自主權。

馬提斯拜會越共中央總書記阮富仲、國家主席陳大光(右)以及國防部長吳春歷,雙方以如何維繫南海航行自由為討論重點,同時觸及美國航空母艦靠港訪問、海岸巡防合作、國際維和工作合作以及美軍失蹤戰俘協尋等議題。(AFP)

除了戰略安全方面的合作,越南也透過協助美國國防部「戰俘與失蹤軍人統計署」(DPAA)尋找越戰期間失蹤美軍遺體,企圖與美國共同轉化越戰時期的歷史創傷與包袱,以共同紀念往生者的柔性活動作為外交橋樑。包括馬提斯與歷任美國國防部長造訪越南時,都特別感謝越南在這方面的協助。

然而,越南的海事安全戰略並不局限於美國,而是尋求印度、韓國、日本及新加坡等國多方合作。在與印度的合作方面,越南不僅邀請「印度石油天然氣公司」(ONGC Videsh)在南部潘切市外海進行石油開採,甚至正面看待印度向東試探海權實力。對印度而言,越南可以視為印度「東行政策」(Act East Policy)在東南亞的重要夥伴:正如同中國與巴基斯坦交好以牽制印度,印度則是透過與越南的合作對中國進行施壓。與此同時,越南官員更運用造訪韓國及日本的機會,呼籲各國支持越南在南海的立場。

「印太地區」多領域合作與臺灣的角色

如果說印尼試圖透過「全球海洋支點」戰略展現拓展外交視野的企圖心,越南則是聚焦於南海,希望吸引更多夥伴投入南海議題以營造對越南有利的態勢。儘管尺度不同,兩者卻都尋求在「印太地區」建立更多元化的合作夥伴。

面對亞洲安全局勢變化,各國積極探索新的雙邊關係。事實上,這樣的合作網絡不會侷限於國防安全,更是展現在各項貿易協定、產業發展與文化交流上。未來,亞洲各國之間會展現更綿密的合作網絡,並展現不同國家的政策特色:例如日本推動「跨太平洋夥伴全面及進步協定」(CPTPP)主導區域貿易進程;韓國則透過新推出的「新南方政策」強化對外援助和基礎建設合作;臺灣的「新南向政策」則是著重於產業人才、農業、醫療、教育、公民社會交流等「軟實力」領域。隨著各方政策論述逐漸成熟,多層次的亞洲合作圖像亦將逐漸成形。 

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