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專欄

博硯「說」法》改一下組織就能解決問題嗎?

大學要改制為法人這件事的討論不是一天兩天,和農田水利會改制成公務機關的討論一樣久、一樣複雜。如果農委會的說法可以成立,那麼,大學法人化豈不是是降格嗎?

胡博硯/東吳大學法律學系副教授

就在上週,立法院三讀通過《農田水利會組織通則》,停止農田水利會會長與會務委員的選舉,目標是未來要改制為行政機關。這樣的作法被主管機關農委會稱之為升格。幾天後,教育部高教司司長在全國大專校院校長會議上宣示,未來將推展大學法人化

司長指出:「未來法人化應有包括大學自主委員會、大學校長、大學校務會議等層級,並有自己的任務包括未來願景擬定、執行政策及一般事務決策等。」但她強調「法人化後將有兩個改變,包括大學不再為教育部所屬單位,而為自主的獨立人格,大學校長不再向教育部負責,而由常設性治理會議選任與課責。」這樣的說法一出,各界也是議論紛紛。

大學要改制為法人這件事的討論不是一天兩天,和農田水利會改制成公務機關的討論一樣久、一樣複雜。如果農委會的說法可以成立,那麼,大學法人化豈不是是降格嗎?

大學要改制為法人這件事的討論不是一天兩天,和農田水利會改制成公務機關的討論一樣久、一樣複雜。(圖:本報資料照)

如同筆者之前所說,我們這幾年引進英日等國所謂行政法人的概念,將原本國家機關然後職司飛彈製造的中山科學研究院改制為法人;把職司國家體育選手訓練的左訓中心改制為公法人,目的是在強化其功能。到底是這個改那個,還是那個改這個才是功能強化,才是升格呢?現在不只農委會講不清,恐怕連教育部都講不清了。

什麼叫法人,簡言之,就是由法律去創設一個人,這個「人」跟我們由人生父母養的人一樣,在法律上享受權利負擔義務,例如,可以買東西也可以借錢等,這種法人最常見的就是公司,當然,有些事和一般人不同,是辦不來的,例如結婚,公司可以合併,但無法結婚。我們這種人稱之為自然人,而由法律所創設的人就是法人。

這個法人又分為依據私法(即民法)所設置的稱為私法人;依公法例所設置的叫公法人。公法與私法的分別在此就先不贅述。公法人通常會有一部法律來說明要設什麼法人,例如上述那些行政法人就受專門的法律規範,除《行政法人法》外還有《國家中山科學研究院設置條例》、《國家運動訓練中心設置條例》等等,就如同水利會有個《農田水利會組織通則》一樣。這和私法人只依據民法或公司依據《公司法》有所差異。因為這些公法人廣義的而言也是公務部門。舉例來說,訓練國家選手的地方由私人所開設,或一個私人軍火商的總經理被拔擢為陸軍上將,都無法讓社會大眾放心。

台灣近幾年引進英日等國所謂行政法人的概念,把職司國家體育選手訓練的左訓中心改制為公法人,目的是在強化其功能。(圖:本報資料照)

若是如此,我們為何還要有公務機關跟公法人的區別?

因為某些任務的執行,必須要與政府有一定的距離才能保有獨立性或便利性,設置一個公法人組織,讓這個組織和國家,特別是中央政府保持一定距離。例如,地方自治團體,不管是直轄市如台中市、或者是縣市、鄉鎮如彰化縣、屏東縣、礁溪鄉等,設立這些地方自治團體讓他們自行處理地方的事務,可以因地制宜,最簡單的例子就是收垃圾,台北市和澎湖縣離島地區有不一樣的時間或人員配置,甚至處理方式也不同,如果讓環保署來統籌辦理收垃圾事宜,可想而知效率不會太好。而若要讓某些公共事務具有一定的獨立性或是彈性,也會設置法人,除了上述的行政法人外,在德國,舉凡公共電視、金融監察機構都是公法人。

簡言之,設置法人的目的就是希望執行某些任務的組織是政府的一份子,但關係又不要太過的緊密,政府對他們原則上也不能直接指揮,只能在法律範圍內來監督,這樣才能保有機關的彈性跟活化以及獨立。當然,這個法人的任務範圍,財源也要靠法律來規範。

回頭再看大學法人化這件事,看來教育部是把這個方向當成提升競爭力的仙丹妙藥了,這種想法和農委會想的差不多簡單,不過,問題如果可以靠著組織變革來解決,說真的,我們又何必需要這些主管機關?

改制與否,最終的核心莫過於:到底我們想要怎樣的大學?而在農田水利上,主管機關到底是如何定位農田水利會。

相信教育部和農委會這兩個主管機關大概也說不清楚。

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