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專欄

博硯「說」法》農田水利會:公務機關、公法人傻傻分不清楚

解決問題,必須要對症下藥,我國的農田水利有什麼問題?農委會到底有沒有掌握到?更令人狐疑的是,若細看〈農田水利會組織通則〉這次的修法,就會發現事實上只是解決未來會長與會務委員選舉的問題,所謂的改制,僅由法律另定之,而怎麼改制?要改制成什麼?通通都沒有說明。若未能在這屆會長任期結束前完成改制工作,將又會衍生出另外一個法律問題。

胡博硯/東吳大學法律學系副教授

日前,立法院通過《農田水利會組織通則修正草案》,意味著未來農田水利事業將會有很大的變動。行政院表示這是一個升格,而且可以服務更多的農民。不過此前農委會的說法是:

「農田水利會組織通則所賦予水利會之公權力不足,以致在業務執行時常遭遇困難,如灌溉水質受污染僅能通知地方環保機關處理,無法達到即時防治之目標,危害農產品安全;另目前尚有54萬公頃農地非農田水利會服務範圍,其農業灌溉設施不足,為讓更多農民受惠,實有必要擴大其服務範圍;且政府每年補助農田水利會約60億元之人事費及工程經費,實有必要針對該會業務功能與組織設計進行研討,以提升服務效能,並擴大對農民之服務範圍等政策目標。」

筆者不是農田水利專家,但碩士論文寫的就是寫河川流域管理的法律問題。因此對於農委會的說法,抱持無限的懷疑。

首先,我國關於水資源管理的機關很多,河川上游集水區有林務局、中游水土保持局,整體水利事務隸屬於水利署;水質問題在環保機關,這還不包括自來水事務,所以,不要說水利會管不到水質,就連農委會也管不到,就算修法後成為公務機關,除非水利會跑去和環保機關合併,否則也管不到水質。而灌溉面積的問題更不是個別水利會要去解決的事。

立法院通過《農田水利會組織通則修正草案》,意味著未來農田水利事業將會有很大的變動。行政院表示這是一個升格,而且可以服務更多的農民。(記者蘇芳禾攝)

水利會的成立係為了管理農田水利事業設施,例如,灌溉面積最大的嘉南農田水利會,從民國14年嘉南大圳完成後,改名為「公共埤圳嘉南大圳組合」,主要就是依循嘉南大圳這個灌溉系統來從事農田水利事業。至於其灌溉所不能達的區域,本來就是國家的任務,這怎麼會變成水利會的不足之處?而國家補助水利會的水租及其他費用也應經過預算審查,受相關法規的規範。

接受國家補助的尚不止農田水利會,舉凡私立學校,甚至幼托、父母都是,難道都沒有法律規範?若是如此,政府亂花的錢將不只只有60億。

事實上,〈水利法〉在民國52年修正的時候,在第十二條明定「主管機關得視地方區域之需要,核准設立農田水利會,秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人,其組織通則另定之。」原本的行政院院版是核准設立水利自治團體,但基於台灣長期以來即已存在農田水利會,遂在審查時直接定名為農田水利會。且依據當初的立法理由,這樣的作法為了強化其法律地位,解決實際上的困難。

而公法人是依據公法所設置的法人,除了水利會,大概就是地方自治團體即各縣市、鄉鎮等。在法條的沿革上我們也可以發現,這個水利會本來存在的目的就是為了扮演在農田水利上的自治團體角色,即農田水利的縣市或鄉鎮組織,換言之,這已經是公部門的一部分,為何還需要改制為公務機關?

事實上,在〈水利法〉以及〈農田水利會組織通則〉之下,不管是水利會的組織、人事制度等本來就依據法律以及農委會所訂定的行政命令,這個改制的意義,只是讓政府機關變多、變龐大,完全與上世紀90年代所追求的公共行政改革目的背道而馳。

農田水利會改制後人事制度採雙軌制。(記者蔡清華翻攝)

當然,這幾年由於引進英日等國所謂「行政法人」的概念,將原本隸屬國家機關職司飛彈製造的中山科學研究院改制為法人;職司國家體育選手訓練的左訓中心改制為公法人,其目的也是為了強化功能。到底是把這個改成那個,還是將那個改這個才算功能強化、才是升格?我想,農委會大概也說不出一個所以然來。

解決問題,必須要對症下藥,我國的農田水利有什麼問題?農委會到底有沒有掌握到?更令人狐疑的是,若細看〈農田水利會組織通則〉這次的修法,就會發現事實上只是解決未來會長與會務委員選舉的問題,所謂的改制,僅由法律另定之,而怎麼改制?要改制成什麼?通通都沒有說明。若未能在這屆會長任期結束前完成改制工作,將又會衍生出另外一個法律問題。

政府組織改造的任務,從馬英九上台後開始就開始進行,在整個政府組織改造中有個部會叫做環境資源部,只不過民進黨政府過幾個月就將職正滿兩年,而這個部會還是空中樓閣,那麼,農田水利會改制為公務機關又要等到何時?且讓我們拭目以待。

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