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專欄

瞭望之窗》影響兩岸關係「耐心賽局」的四個面向

19大後的兩岸關係是一場「耐心的賽局」,因為雙方領導人權衡的因素都不僅只是向對手的提出的前提或口頭善意而已,更重要的還涉及各自所面對的內部情勢、外部壓力、以及政策執行團隊的紀律。因此檢視兩岸未來新局,都必須關照「領導人認知」、「內部變化」、「外部壓力」,以及「團隊決策」等四個相互連動的面向。

托克維爾

該是時候釐清「後十九大」兩岸關係戰場了。

「習思想」正式入了中國共產黨黨綱,習近平揭櫫了「新時代」,也確定推動「中國夢」的方向。新的政治局常委結構,體現出傳統集體領導模式的式微。沒有明確指定接班人的政治現實,鋪陳習近平延任的諸多可能。習近平的對台政策訂出體現「一個中國原則」的「九二共識」以及「兩岸同屬一中」的底線,同時持續深化與台灣社會互動的既定戰略。無論是未來五年、甚至更長的時間,習近平的交手對象直指蔡英文和其接任者。

面對習近平的起手式,蔡英文藉由出席「兩岸交流三十年回顧與前瞻研討會開幕典禮」的特殊場合做出回應。她用「改變的契機」呼籲習近平所領導的共產黨和台灣執政的民進黨共同放下歷史包袱,展開良性對話。蔡英文緊扣「為兩岸人民創造長久福祉」以及「永遠消除敵對與戰爭的恐懼」這兩項價值,重申她「兩個不變」(承諾和善意不變)與「兩個不會」(不重回對抗老路與不在壓力下屈服),直接訴求兩岸與國際的聽眾。

蔡英文藉由出席「兩岸交流三十年回顧與前瞻研討會開幕典禮」的特殊場合做出回應。她用「改變的契機」呼籲習近平所領導的共產黨和台灣執政的民進黨共同放下歷史包袱,展開良性對話。(記者廖振輝攝)

這是一場「耐心的賽局」,因為雙方領導人權衡的因素都不僅只是向對手的提出的前提或口頭善意而已,更重要的還涉及各自所面對的內部情勢、外部壓力、以及政策執行團隊的紀律。因此檢視兩岸未來新局,都必須關照「領導人認知」(leadership perception)、「內部變化」(domestic changes)、「外部壓力」(external restraints),以及「團隊決策」(decision-making)等四個相互連動的面向。在此之外,舉凡隨意拋出「蔡習會」可行性、兩岸新模式、美中「第四公報」等等單一論點,可以滿足媒體點閱率與名嘴政客討論度,但在因應複雜多變兩岸與區域情勢之際,都具有高度風險。

「內部變化」指的是蔡、習兩人國內權力的鞏固以及支撐的長度。中國是威權社會,台灣是民主制度,這是體制上最大的差別。但過去五年,欠缺派系奧援的習,以「打貪」為工具,成功進行黨內權力鬥爭,掃除政敵,建立班底。新的政治局中央委員和常務委員結構的換新,呈現他權力鞏固的成果。另一方面,習採取跳脫政治局集體領導約制,自行創建十多個任務小組的模式,實質強化其內部領導。但誠如習自己在政治報告中坦誠,中國社會依然面臨諸多內、外部挑戰。他別無選擇必須集中權力於一身,這是機會,更是風險。

蔡英文面臨的內部變化包括:民進黨政府上任迄今享有執政優勢,閣揆更迭後的執政氣勢與民意支持度出現明顯提升,明年地方選舉選情尚未出現重大危機;最大在野黨中國國民黨仍然欲振乏力,只是被動等待蔡政府犯錯;時代力量的成長不如預期,柯文哲勢力在現階段是一股困擾,但尚未造成足夠威脅。國內領導的穩定是蔡在因應習壓力之下,最重要的籌碼,北京持續觀察蔡的國內支持度走向,反映在習的對台政策談話裡,硬中帶軟,預留模糊空間。蔡也選擇軟性模糊以對,因為兩人皆必須考量到其他面向,尤其是外部壓力。

習採取跳脫政治局集體領導約制,自行創建十多個任務小組的模式,實質強化其內部領導。但誠如習自己在政治報告中坦誠,中國社會依然面臨諸多內、外部挑戰。(AP)

對兩岸關係動見觀瞻的美國,在十九大這場大戲落幕之後,照本宣科地重申鼓勵兩岸恢復對話。但一週後美國總統川普即將進行上任以來首次的亞洲之行,11月8日更將赴中國進行國是訪問,與習近平進行正式的二度「川習會」。適值亞太政、經、安全秩序多事之秋之際,台灣擔心會否成為川普與習的交易籌碼,白宮官員正式否認,保證川、習此次不會簽署「第四公報」。但經常不按牌理出牌的川普喜愛與另一強人交手,4月初在佛羅里達只是禮尚往來、互探虛實,這次在北京才是真槍實彈、高手過招。其中又夾雜著朝鮮半島的變數,台灣當然無法高枕無憂。

但蔡英文自從當選以來,她對兩岸關係的政策立場與說法迄今還能獲得美方的信任與支持。美國在台協會(AIT)主席莫健讚許她務實、有耐心。近期來台北訪問的歐巴馬政府時期國務院亞太事務助理國務卿羅素公開指出,是北京單方面決定中斷兩岸官方互動,他也呼籲習近平完成十九大的人事與政策鋪陳之後,能夠向蔡英文展現「恢復兩岸權威管道對話的彈性」。

從民主黨的歐巴馬到共和黨的川普,華府大體上對蔡給予信任,也明白「球比較是在北京這一邊」。

羅素雖然已不具公職身分,但他在歐巴馬政府8年參與美國亞太戰略的擬定與執行,與馬英九和蔡英文政府都有所接觸,很清楚兩岸關係的轉變。羅素接受台灣媒體專訪中有一段話特別值得注意,他認為兩岸必須找出雙方都能接受的語言,但北京更要評估台灣內部情勢發展趨勢。羅素舉例,2014年太陽花運動之後,年輕人的台灣認同度更加提高,台灣社會支持獨立的民意也增加,這是北京在評估對台政策必須重視的內部因素。

歐巴馬政府時期國務院亞太事務助理國務卿羅素公開指出,是北京單方面決定中斷兩岸官方互動,他也呼籲習近平完成十九大的人事與政策鋪陳之後,能夠向蔡英文展現「恢復兩岸權威管道對話的彈性」。(記者呂伊萱攝)

如果羅素此一公開立場在川普政府負責兩岸關係的決策者中也獲得接受,那代表華府也是期待十九大後的習近平能夠如同蔡英文的呼籲一樣來「改變的契機」。習近平真否如此想?他會否在北朝鮮議題上對川普打出「台灣牌」?偏愛交易的川普又會否為爭取習在朝鮮半島政策上的支持而傷害台灣?是目前僅存在蔡政府內心最大的不安。但至少以蔡上任來的一致性、穩定性和務實性,她所面對的外部壓力已不若民進黨第一次執政時如此沈重。 最後就是團隊的決策。

北京國台辦即將換血,劉結一等新面孔僅是執行者,習近平才是決策者。以習蔡、兩人在十九大前後的「空中言語交手」來看,還會有一段時間的觀望期,期間北京仍會在國際空間上對台灣略施打壓,但民間交流仍會持續,尤其是針對台灣年輕人的拉攏。

蔡政府的兩岸團隊謹守紀律,外圍組織與個人不時放出不同訊息,但蔡陣營的立場依然踩得堅定,即使略有說法上的不同也立即進行修正。蔡的兩岸團隊與國安外交團隊互有默契,只要內政議題處理得當,民意支持穩定,對外因應來自北京的壓力就較為沈著。蔡英文的決策思考,正是建立在內部與外部環境變化的密切連結之上。

這三個面向的變化,深深影響蔡、習兩位領導人對彼此的認知。這四個面向的連動變化,更時時刻刻在挑戰兩岸現狀的維持。短時間內應不致出現重大的現狀改變,但若是在內部、外部或決策過程出現若干失誤或誤判,才有緊張關係提升的可能。在兩岸柳岸花明來臨前,比的就是領導人與其團隊的耐心和智慧。

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