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林濁水觀點》一筆憲改爛帳:許信良錯怪陳水扁

憲政架構本來有它一定的配套原理,但是過去修憲一再只顧算計不顧原理,而美其名曰「本土特色」,結果把體制害慘了,也把自己害慘了。殷鑑昭昭在前,因此當我們現在又聽到,未來修憲不一定要理會西方發展出來的憲政原理,而要讓充分呈現本土或東方特色的說法時不免令人捏一把冷汗。

林濁水

陳水扁錯了嗎? 儘管民眾絕大多數支持修憲,但是許信良主席反對。

許信良主席在「總統直選與台灣民主學術研討會」中努力為他和李登輝總統參考法國第五共和體制推動出來的現行體制辯護,他説法國第五共和是「法國不世出的政治偉人戴高樂,苦心孤詣構思的政治工程,它的優越自是不言可喻。」所以他反對修憲。

許主席稱讚法國第五共和體制,說它是混合制:混合了總統制和內閣制的好處—事實上這一點也的確是戴高樂當年主導制定第五共和體制時特別強調的。

這一個制度最有最特別的是法國從1959年實施了27年之後出現了著名的左右共治,也就是直選出來的社會黨總統面對國會多數的戴高樂派聯盟,任命了右翼的總理。此後這種左右共治的情形又出現了3次。這種神奇的左右換軌被許多人認為是解決直選的實權總統和國會左右對立僵局的絕妙設計。

法國從1959年實施了27年之後出現了著名的左右共治,也就是直選出來的社會黨總統面對國會多數的戴高樂派聯盟,任命了右翼的總理。此後這種左右共治的情形又出現了3次。(AGIP)

1996年台灣修憲時,這一個機制的好處一再被拿來稱讚。但是2000年陳水扁當選總統面藍營多數的國會時,法國第五共和這一個換軌的絕妙機制失效了。於是藍綠雙方在總統是大總統,國會是朝小野大局面下持續了8年的惡鬥。

為什麼法國好制度搬到台灣會失效?完全不能約束陳水扁這位大總統,許主席說了兩個理由:

首先,他說了一個故事:

1997年施明德質問許信良:「如果立法院少數黨總統執意要任命同黨的人當行政院長怎麼辦?」 許說:「只有瘋子當總統才會不在意憲政運作的順暢,給自己找麻煩。」 施說:「如果瘋扁當總統怎麼辦?」 許當下無言以對。施主席真有先見之明。

其次,許主席又說,不能左右共治還有一個重大原因。那就是國民黨在局勢對自己絕對有利時仍然不敢倒閣,所以陳水扁不必就範於國民黨。許主席認為長期來看,這兩樣都不必擔心,因為將來政黨政治上軌道問題自然會解決。

許主席的兩個理由中,第二個的確是關鍵,但是第一個理由卻站不住腳。陳水扁不願任命國民黨領袖當閣揆,不是陳水扁比法國政客更瘋。難道法國政客就不瘋嗎?只要回顧法國從1789年大革命一直到戴高樂上台間的170年令人驚心動魄的政治鬥爭史,應該不能這麼講。

問題在於抄法國制忽略完整配套的重要性

法國出現左右共治原因並不是法國人沒有陳水扁瘋,而是因為:

一、在1986年擺在法國總統密特朗面前的是,法國憲法有總理主動向國會要求信任投票的制度,而且從1958年開始,歷任總理為了強化自己施政的正當性,一上台就都主動要求信任投票。一上台就信任投票形成了牢固的憲政慣例後,沒有一個被總統任命的總理敢違背。然而,台灣1996年修憲時並沒有設置總理主動要求信任投票的制度,也因此更不可能形成什麼行政院長一上台就要求信任投票的慣例,所以,總統任命閣揆時沒有需要考慮閣揆一上台就不被信任的問題。

1986年擺在法國總統密特朗面前的是,法國憲法有總理主動向國會要求信任投票的制度。(圖:網路)

二、法國憲法關於總理去職的規定是「共和國總統依據總理提出的政府辭職而免除其職務。」這規定表示總統的任命權雖然是主動的,但是免職權是被動的,這使法國總統在和總理同政黨時雖然可以運用黨的影響力換下總理,但是不同黨的總理一旦上台就只好等到國會改選再換人了,像若斯潘就這樣一直當了5年總理;相對的,台灣1996年修憲時明白規定總統任免閣揆都不需要副署,這就使總統可以隨意換閣揆。也由於這一個不同,法國被學界歸類為總理仍然能展現閣揆風範的所謂「總理總統制」,而台灣的閣揆權力被掬空,在所謂的「總統國會制」或者是「大總統制」下,行政院長要嘛安分地當總統的執行長,要嘛就當短命閣楑。

可見,除非再修憲,老實地把應該有配套修補上去,否則台灣政黨政治縱使像許信良主席預期的正常化了,憲政仍然不可能像法國一樣的運作;更何況,政黨運作必定受到制度制約,依循固定路徑,政黨政治是不是能順利地上軌道實在很令人懷疑。

自以為是的「本土特色」成為憲政亂源

事實上,當年抄法國,抄襲得零零落落而處處出現了自以為是的「台灣本土特色」造成的不只是使台灣不可能左右順利換軌,還有更多憲政病症。最離譜的,藍綠憲改充滿算計,完全不顧必要的配套,把體制改得一團零亂,但是自做聰明的算計到後來都讓自己倒了大楣。

民進黨有些改革派民代強調既然要學法國,重要的配套便應該儘量完整。但一方面國民黨主流派認為自己基本盤遠大於民進黨,選總統穩嬴,但是在王金平選議長差一票就會輸的教訓下,只在乎閣揆同意權能廢除就好,其他的配套沒有興趣堅持,沒想到結果2000年因爲國民黨分裂導致總統選輸,雖然國會多數,但失去了閣揆同意權的結果,行政院長只好任陳水扁任命,一點辦法也沒有;另一方面,民進黨和當時一部份親綠學者則認為藍大綠小,總統難選贏國民黨,所以總統權力非縮小不可,便把法國總統的主持部長會議的權力和主動解散國會的權以及總理的質押政策信任投票權等等都取消,結果陳水扁意外當上總統後,既不能主持部長會議,使內閣和權力運作和總統脫節,嚴重傷害決策和施政品質,又沒有對重大政策交付投票權和主動解散權以及閣揆質押政策的信任投票權,政治僵局難以解套(欠缺閣揆質押政策的信任投票權正是馬總統的內閣政策不斷受到同黨議員杯葛,以致於寸步難行,最後10%下台的關鍵。) 這一段真是努力算計結果反害到自己的荒唐過程。

民進黨和當時一部份親綠學者則認為藍大綠小,總統難選贏國民黨,所以總統權力非縮小不可,便把法國總統的主持部長會議的權力和主動解散國會的權以及總理的質押政策信任投票權等等都取消。(資料照,記者簡榮豐攝)

類似的荒唐算計例子還有違反票票等值的民主原則的可笑國會減半。

所謂人民做主的運動團體逼著國會減半是要懲罰恢復核四興建的國會,但減半後選舉結果,反核的民進黨立委被懲罰得不成人形,國民黨選得哈哈大笑,這種懲罰無以名之,且叫懲善揚惡,其愚也,真是極致。這筆荒唐帳倒才真是和陳水扁脫不了干係。

憲政架構本來有它一定的配套原理,但是過去修憲一再只顧算計不顧原理,而美其名曰「本土特色」,結果把體制害慘了,也把自己害慘了。殷鑑昭昭在前,因此當我們現在又聽到,未來修憲不一定要理會西方發展出來的憲政原理,而要讓充分呈現本土或東方特色的說法時不免令人捏一把冷汗。

最後,如果非修憲不可,而且也有機會修憲的話,恐怕也不必再學法國了,因為許主席雖然稱讚左右共治的機制,但是法國為左右共治而頭痛的人還不少,所以法國才又修憲想要減少左右共治的機會,但是怎麼修都修得不合理,所以台灣要再修憲,方向像芬蘭、葡萄牙準內閣制應該是更好的選擇。

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