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專欄

瞭望之窗》羅興亞危機是川普建構亞太新戰略的機會

川普上任以來,似乎對歐巴馬時期深化與中南半島主要國家的成果毫無興趣,也讓包括緬甸和柬埔寨等國家的威權政府近來紛紛傳出壓制民主的情事。原本就和中國關係較為親近的緬、柬兩國,也重新強化與中國的戰略關係,包括翁山蘇姬都兩度造訪北京。如此的疏離,當然是對美國在東南亞影響力的打擊。

托克維爾

美國總統川普計劃於11月進行他上任以來首度亞洲之旅,除了可能參加在越南舉行的「亞太經合會」(APEC)領袖高峰會之外,原本出席在菲律賓舉行的東亞峰會,受到朝鮮半島緊張情勢日益升高影響,可能取消,轉而先訪問日本與韓國這兩個美國在亞太最重要的安全同盟。最後,川普才訪問北京,與中國國家主席習近平會晤。

受到北朝鮮持續挑釁東北亞安全秩序的變數,川普上任迄今的亞太戰略幾乎以朝鮮半島為重心,連帶未能展現全方位、讓其他亞洲國家安心的新氣象。歐巴馬政府時代起碼還致力推重「亞太再平衡」(Re-balance to Asia),除了建構「泛太平洋夥伴協議」(TPP),美國也將外交觸角伸東協與進中南半島,特別是最近在國際媒體佔據重要版面的緬甸。

但川普上任後,先宣布美國退出TPP,又貶低歐巴馬的亞太戰略,再批判歐巴馬對北朝鮮的「戰略容忍」策略失敗。但川普政府也沒有高明到哪裡去,對日益囂張的北朝鮮領導人金正恩,川普的威脅警告形容詞從「烈火與戰火」到「槍炮已上膛」,再到最近他在聯合國演講時的「全面摧毀北朝鮮」,金正恩非但不將它當一回事,還繼續進行飛彈試射與第六次核試爆。即使聯合國兩度通過嚴厲制裁案,金正恩依然為所欲為。

川普上任後,先宣布美國退出TPP,又貶低歐巴馬的亞太戰略,再批判歐巴馬對北朝鮮的「戰略容忍」策略失敗。但川普政府也沒有高明到哪裡去。(AP)

在此多事之秋的紛亂情勢下,川普即將訪問亞洲。朝鮮半島危機看來短期內難有解決之道,川普就算再次會晤習近平,已成功完成十九大權力鞏固的習近平,也不預期會給予川普明確的保證。日本的安倍和韓國的文在寅現在最擔心的就是川普會否鋌而走險,對平壤展開軍事行動。尤有甚者,川普又說要重啟美韓自由貿易協議。如果以川普在聯合國大會的演說作為他全球戰略的核心理念,依然脫離不了「美國優先」的口號,但仍欠缺實質的作法與保證。

因此,川普的國安團隊認知到此次亞洲之行可能無法達成具體建設性成果之餘,應該嚐試找出其他可能讓川普政府發揮的空間。環繞在緬甸政府近來鎮壓伊斯蘭少數族群羅興亞人的爭議,就是川普政府可以著力之處。

九月初,緬甸軍方鎮壓羅興亞人,除了大肆屠殺還燒毀村落,迫使40萬的羅興亞人不得不遷移到鄰近的孟加拉。此舉引發聯合國人道事務官員譴責為「種族滅絕」,國際人權團體以及多位諾貝爾和平獎得主紛紛將矛頭指向現今緬甸實質領袖、同時也是諾貝爾和平獎得主的翁山蘇姬。

緬甸軍方鎮壓羅興亞人,除了大肆屠殺還燒毀村落,迫使40萬的羅興亞人不得不遷移到鄰近的孟加拉。此舉引發聯合國人道事務官員譴責為「種族滅絕」。(AP)

兩年前的緬甸國會大選,翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」獲得多數席次,儘管受限於憲法無法參選總統,翁山蘇姬仍然成為緬甸「實質領袖」。而翁山蘇姬之所以能夠在更早兩年獲得解除居家軟禁,進而參選2011年國會議員並當選,以美國為首的國際力量扮演重要角色。當然,翁山蘇姬挾著諾貝爾和平獎的光環,在過去近20年早已被視為人權鬥士、政治犯、反抗軍政府的國際民主象徵。即使已高齡70,國際社會對其寄予高度期待,希望透過她的影響力能夠開展緬甸民主大門。

歐巴馬政府則先是緬甸前任的登盛政府合作,以美國取消對緬甸的經濟制裁為誘因,嚐試開啟緬甸民主改革的第一步。美國覬覦的也是緬甸是全球第13快的經濟成長國此一事實。當時甚至有媒體觀察到,當美國「轉向」緬甸,緬甸也「轉離」中國,因為中緬在邊境發生衝突,美國乘虛而入。歐巴馬任內兩度訪問緬甸,也和翁山蘇姬會晤,終於讓這位緬甸女強人正式參政。

遺憾的是川普上任以來,似乎對歐巴馬時期深化與中南半島主要國家的成果毫無興趣,也讓包括緬甸和柬埔寨等國家的威權政府近來紛紛傳出壓制民主的情事。原本就和中國關係較為親近的緬、柬兩國,也重新強化與中國的戰略關係,包括翁山蘇姬都兩度造訪北京。如此的疏離,當然是對美國在東南亞影響力的打擊。

翁山蘇姬挾著諾貝爾和平獎的光環,在過去近20年早已被視為人權鬥士、政治犯、反抗軍政府的國際民主象徵。即使已高齡70,國際社會對其寄予高度期待,希望透過她的影響力能夠開展緬甸民主大門。(AP)

但面對排山倒海的國際壓力,翁山蘇姬一方面必須拉攏軍方,穩定廣大佛教徒的支持,不能向羅興亞人低頭,另一方面卻擔心形成國際制裁,傷害緬甸的經濟發展。因此她雖然刻意缺席今年的聯合國大會,卻選擇在大會前發表演說,替軍政府的行動辯護,也反駁外界對緬甸政府向羅興亞人進行「種族滅絕」的指控。翁山蘇姬不但避用「羅興亞人」這個名詞,還稱呼這些難民是「孟加拉人」,她更無視緬甸軍方剷除羅興亞人村莊的暴力鎮壓之舉。翁山蘇姬唯一的善意就是承諾將重新安置羅興亞難民,唯也未交待具體作法。

事實上,過去幾年來,翁山蘇姬對於羅興亞族遭遇的悲慘處境,始終噤聲,她深知這涉及緬甸的殖民歷史情仇、宗教派系角力以及她尚未完全獲得軍方勢力支持等複雜因素,因此她選擇與現實妥協,即使不惜付上她一生的「民主鬥士」名號的代價。如今情況愈演愈烈,國際壓力也愈大,翁山蘇姬的損害管控就是透過這篇對國際說服力不足的演說,進一步鞏固內部的支持。

翁山蘇姬避用「羅興亞人」這個名詞,還稱呼這些難民是「孟加拉人」,更無視緬甸軍方剷除羅興亞人村莊的暴力鎮壓之舉。唯一的善意就是承諾將重新安置羅興亞難民,唯也未交待具體作法。(AFP)

對於川普而言,儘管他在聯合國忙著辱罵北朝鮮金正恩、敘利亞阿塞德、伊朗最高宗教領袖哈米尼、委內瑞拉總統馬杜羅等「四大惡人」,但如果他的國安幕僚夠聰明,理當運作他針對緬甸情勢發表看法,作為他前往亞洲訪問的主要議題之一。而川普的法寶,就是訴諸聯合國向緬甸政府經濟制裁。

白宮本月初曾發出聲明,表達對羅興亞族遭到大規模壓迫驅離以及犧牲的關切,也要求緬甸政府尊重法治、終止暴力,但川普政府還可以做得更多。要策動安理會通過對緬甸新的經濟制裁不容易,因為中國是緬甸軍方的強力後盾,北京也極力拉攏翁山蘇姬。但美國可以自行向緬甸恢復經濟制裁,此外還包括中止軍事援助、要求緬甸政府接受國際人道組織物資運送前進羅興亞人難民營、以及讓羅興亞人合法成為緬甸公民等。

在外界對於川普政府的亞太戰略依然茫然之際,透過緬甸羅興亞事件的明確表態,不僅可以讓川普政府的國際形象有所改善,更可以在川普抵達亞洲訪問之前,形塑美國重返亞洲的良好印象。

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