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逆思》民營化能救台鐵?從日本經驗思考台鐵轉型魅影

對於國際上「鐵路民營化」的推行,反觀台灣政府目前停止推行的「台鐵公司化」與之到底差別在哪?並介紹與台鐵及大淵源、國有鐵路民營化的先驅——日本鐵路系統,提供讀者另一個思考方向。

撰文/吳青璇   編輯/傅觀

圖片說明/台鐵(取自非商業性可再利用圖片)

「嗶——」

印象裡,小時候要搭火車前必須將票遞給剪票員,不知道什麼時候開始,自動化票口閘門取代了那位在我的票上打個洞的人。台鐵的歷史超過百年,民眾以其為不可或缺的生活工具亦遠多於甲子。

然而, 台鐵背負得不只有歷史歲數,還有超過一千三百億的負債。

筆者欲簡述受到許多國家歡迎的「鐵路民營化」,以及我國政府目前停止推行的「台鐵公司化」之差別,並介紹與台鐵極大淵源、國有鐵路民營化的先驅——日本鐵路系統,提供讀者另一個思考方向。

台鐵——無止盡的負債黑洞 

台鐵在營運上面臨的挑戰,約可以歸類為三個部分。

首先是交通工具彼此之競爭。公路客運、自用汽車高度普及,再加上捷運營運、高鐵於2007年通車等,台鐵對於消費者來說不再是不可或缺的交通工具,而是眾多交通工具中的一個選項,消費者選擇多元,相對地鐵路逐漸失去其優勢。

第二是公營事業本身營運效率不彰。公營事業常面臨的問題是在推行新的政策時,反而被法條給綁死;設備方面,根據聯合報2016年記者徐子晴的報導,台鐵各子系統設備較老舊,車輛型式也較多,全線系統安全檢測及防護自動化系統不足,尚待更新。

第三則為不斷發生的勞工爭議。

台鐵員工的退撫金對於台鐵造成不小的壓力與負擔,再加上勞資糾紛談判的過程中,台鐵與工會一直無法有共識。此外,台鐵的輪班制度為三班制,在這樣的制度中,勞工無法得到相對應的薪水、工作時數過高,造成員工流動率高、過勞駕駛,影響乘客的搭乘安全。

公司化 v.s. 民營化,毒藥?還是解藥?

 「公司化」指政府公部門,轉型為與私部門(可理解為私人、團體與公司)共同處理事務,但是權限仍然屬於政府。

若是將公司化的概念帶入鐵路產業,即代表政府與民間共同經營鐵路事業,而政府仍然得處理關於鐵路公司的責任分配、確保完成任務等問題,主導權在政府手上。

公司化是民營化的前置作業,政府握有主導權,可藉此將經驗傳承,避免轉交民營過程唐突反而惡化。目前,我國政府傾向於先將台鐵公司化,百分之百持股,未來改善台鐵的缺點後再進入民營化階段。過去,台鐵曾經著手準備公司化,但2003年扁政府時期因工會抗爭而作罷,近期因勞資問題,公司化再次被立委提出作為可能解方(註三)。

而「民營化」則是政府讓渡權限到民間,將執行由國家下放為私人,套入鐵路產業即為政府將台鐵完全或部分轉交由民間經營。就交通工具而言,民營化模式大略可分為兩種。

第一種為「車路一體」,即是不論是營運上,還是車輛本身,又或是鐵路,其安全設施、維護、修復、保養,全權交由民間來負責,經營與設備的養護都須由業者負擔。其優點在於責任歸屬明顯,較不會出現經營業者與政府或其他業者互相推諉卸責;而缺點則是民營業者會以獲利為優先,因而票價隨著旅客人數而浮動。

第二種則是「車路分離」,亦即將運輸工具本身與運輸通路分開來,後者由政府負擔。舉例來說,以前國道客運由政府壟斷,開放民營化後出現了統聯、國光等許多客運業者,而通路本身的公路則繼續由政府來負責養護、修復與管理。「車路分離」的優點在於可以讓交通運輸市場保持自由的公平競爭,業者不用去負擔運輸通路本身的修復成本。

總而言之,公司化可以當作是民營化的過渡,然而,此兩者到底是毒藥還是解藥,我們可以從日本經驗得出部分可能。

日本鐵路民營化二十年來的困境與經驗

圖片說明/日本新幹線(取自非商業性可再利用圖片)

1949年日本政府頒布《國有鐵道法》,希望藉由公營事業的形式增進公共福祉。然而,國鐵反而因其公共性質,在財務、人事、業務等各方面容易受到政治力的介入,所有相關投資和重要財產的處分都需要經過政府審核,限制了日本國家鐵路發展的自主性。

此外,日本國鐵亦是個單一的巨大組織,擁有分散於各地的四十萬名員工,管理上更顯困難。最後,不穩定的勞資關係更加速國鐵營運惡化,日本國鐵在民營化前共虧損了28.3兆日圓。龐大的債務利息壓力,致使日本鐵路事業於1987年毅然走上民營化之路。

由於日本幅員廣大、管理不易,又因鐵路具有地方性質,需因地制宜,若綁在同間公司底下相顯僵硬不靈活。因此,在實行民營化政策時,日本政府將國鐵切割為六家客運公司與一家貨運公司,於本州分三部分、其餘大島嶼則各一間公司(簡稱JR)。同時,為解決龐大的債務問題,日本政府成立國鐵事業清算事業團,承接國鐵約百分之六十一的債務,避免民間不願投資虧損的國營企業,作為完全轉型民營化期間的過渡。

由於基礎建設之營運需要大量資金,使得政府的投資意願仍然重要,在金錢上也因此無法徹底地避免政治力量的干預。原本民營化的意旨是希望藉由市場機制與競爭來提升鐵路產業的效能,但是三島三社自民營化以來,除了JR九州外,仍持續呈現虧損狀態,必須仰賴日本政府所提供的經營安定基金。JR公司為了提升企業形象、乘客搭乘數、效能品質,提供了更加完備的服務,即使是持續虧損的三島三社,也因為經營安定基金讓其營運無後顧之憂地致力提升服務品質。

就公共面而言,首先,民營化的目的即為減輕政府債務負擔,但綜觀下來,股票釋出時間不當及三島三社的虧損狀態,JR對於債務的清償幫助有限,賠上的金錢都仍由全體國民買單。第二,民營化後的些微調漲價格並不會產生太大的影響。第三,JR致力於改善乘客安全保障,卻僅止於表面車體,看不見的安全系統成為隱性危機。

經營權由公轉私,的確可以大幅度改善營運效能,但並非萬靈丹,仍然有其限制。

從日本經驗,看台鐵轉型魅影

筆者以上述之法規、清算集團、財務自主性以及虧損而廢線等等面向來做討論。

由日本國鐵改革的看起,日本在民營化前的第一步驟即先確立所有需要重訂、修正與廢除的相關法令。反觀台灣,目前政府雖在高喊著要公司化,但所有關於鐵路的相關公司化(抑或民營化)的法規都尚未明朗。在法源不明確的狀況下,可能就是改革所面對的第一塊絆腳石。

就清算集團而言,在日本經驗中,清算集團的存在具有正面效用。清算集團可以幫助民營化的過渡期更加順利,更因為它承接了大部分的債務,使得JR民營化後民間資金願意嘗試投資鐵路事業。筆者認為,清算集團可以作為台灣制度上的參考,畢竟台灣的債務總金額雖不及日本,但仍然是一筆可觀的債款,難免影響投資人的意願連帶左右民營化發展。

在財務自主性上,筆者認為鐵路最起初為獨占的國營企業,很難徹底擺脫政府的涉入,除非已嚴格法規規避,才有可能改善政治力之介入。而民營化是否代表著政府能減輕負擔,筆者認為,民營化帶來的效率及台灣既有的環島鐵路兩優勢,應能降低特定區域虧損風險。

最後因虧損而廢線的問題。日本的虧損來自於有些鐵路因地方因素而遲遲無法增加乘客搭乘數,最後不得不採取廢線然後以公車替代的方案。反觀台灣,除了平溪線、集集線等等支線外,其餘各站多在環島線路上,需求性高,遑論花東地區除了公路客運外,鐵路是唯一選項,不太會有類似日本廢線的問題。

參考資料:

1.〈再探鐵路事業民營化—日本經驗的實踐與困境〉

林淑馨www.pam.org.tw/ezfiles/0/1000/img/11/13-1.pdf

2.〈鐵路事業公司化國家影響義務及管制義務之代理分析〉 曾偉豪

www2.scu.edu.tw/politics/journal/doc/j251/5.pdf

本文經授權轉載自逆思 民營化能救台鐵?從日本經驗思考台鐵轉型魅影

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