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林濁水觀點》公親VS.事主;陳抗VS.總統威信

憲政原理,在歐陸本來只是各路人馬在爭奪本位利益的血涙過程中妥協出來的經驗結晶,而不是什麼先驗的、凌空的道德教條;但是台灣的政界卻總認定所謂憲政原理無非是空洞不切實際的理論,是道德感僵硬的蛋頭冥想的産物,只要權力在手,對空洞的理論最好不必太在意,這一個誤會代價有多重大,我們都已經看到了,那麼,放棄自恃的聰明權變,回歸平實的憲政原則運作權力甚至進行憲改,應該是從當前政治災難中解脫的正軌。

林濁水 

一、直選總統做為國家統合的象徵

所有的區分元首和政府首長的體制不論是雙首長制1或內閣制;共和國或君主國,元首都被特別強調他做為國家國家統合的象徵,例如:

蒙古憲法30條:「蒙古國總統是國家元首,是蒙古人民團結統一的體現者。」

義大利憲法第87條:「共和國總統為國家元首,代表國家的統一。」

西班牙憲法第56條:「國王是國家元首,為國家統一、永恆之象徵。」

為了強化元首做為國家統合象徵的內涵,1986年民進黨內激進派人士推動總統直選2;1990年總統直選成為民進黨共識,並開始總統直選群眾抗爭運動;1994年台灣完成總統直選修憲;1996年3月23日台灣舉行第一次總統直接選舉。

民進黨以創造國家統合象徵意涵成功地推動了總統直選制,不料隨後的發展,卻是從李、陳、馬到蔡4位總統,總統愈來愈成為民眾陳抗的對象,整個發展居然和1996年推動總統直選的目的相反,直選的總統不但沒有成功地發展為國家統合的象徵,反而在藍綠惡鬥中成為國家分裂的焦點。

二、總統直選話從頭

從1979年美麗島雜誌社成立,直到1986年民進黨建黨,黨外憲政的核心主張是回復張君勵起草的憲法原始體制—內閣制,從來沒有總統直選的主張,台灣總統直選的訴求,要到1986年的增額國民大會代表選舉才第一次浮上檯面,當時激進派的洪奇昌等4人結合成連線,以「讓我們親手選出自已的總統」當競選主題。4人在這一個訴求的傳單上畫了一張把蔣經國綁起來的插圖,由於當時的情境是戒嚴要再過1年才解除,而且美麗島事件被以軍法判刑的政治犯姚嘉文等人都還關在牢裏,所以在這氣氛下這張傳單十分轟動,4人得到的選票也非常漂亮。

為了強化元首做為國家統合象徵的內涵,1986年民進黨內激進派人士推動總統直選;90年總統直選成為民進黨共識,並開始總統直選群眾抗爭運動。(圖:台北街頭狂飆,1986年,宋隆泉攝)

3年後增額立委選舉,盧修一、葉菊蘭、戴振耀等候選人組成新國家連線,繼續主張總統直選,而且進一步公佈了一份總統直選的《台灣共和國憲法草案》,選舉結果在民進黨當選的21席立委中佔了6席3。 由於成績真的好,從此,總統直選成為民進黨的共同主張。

這兩次選舉的背景是:第一次仍在蔣經國當總統時,第二次總統李登輝繼任,他們都是由中國大陸選出佔絕大多數的老國大所選出的總統、副總統。那時,國會什麼時候才會全面改選並沒有任何訊息,所以總統直選的時代意義很針對性:透過人民直選總統的方法使總統選舉成為凝聚國民認同的過程,同時一併把總統的代表性從大中國轉換成台灣。

新國家連線主張總統直選並不是要推動總統制。1989年連線的《台灣共和國憲法草案》寫得很淸楚,在直選的總統之外,政府仍舊選擇內閣制的運作,仍舊把國家元首和政府區分成兩個憲法機關,而不採取美國把元首和政府首長合而為一的安排。換句話說,就是主張所謂「向內閣制傾斜的雙首長制」,或是準內閣制。當時台灣法學界的憲政主張非歸內閣制即歸總統制,所以連線的憲法草案在當時的台灣非常另類。

只是,2年後,非常湊巧的,蘇聯瓦解,從蘇聯宰制下獨立掙脫出來的後列寧主義國家,雙首長制居然成為主流,可見直選總統在建構獨立的主權認同上的確有密不可分的關聯。根據這一個事後的發展,原始推動直選的民進黨人士提出了這樣的一個論述: 直選總統的雙首長制是主權特殊歷史處境下的產物。是新獨立國家或主權受到威脅的舊國家為了創設主權象徵凝聚國民認同形成了的體制。為了突出這個論述並不是1990年後才出現,他們特別往前追溯到冰島、愛爾蘭兩國在脫離丹麥、英國而獨立,奧地利戰敗王室退位,都以直選總統創造主權象徵的例子4

1990年之後,民進黨完全接受了直選總統的概念,但卻並不是全都接受準內閣制的體制,民進黨人士接受總統直選後,選擇總統制的反而較多,準內閣制只居其次,還有少數如許信良特別心儀法國第五共和戴高樂制。

三、總統成反成為政爭焦點

由於總統直選將會産生「把總統的代表性從大中國轉換成台灣」的意義,這一點統派人士非常清楚,因此整個1990年代,直選、反直選之爭固然是民主之爭也同時是統獨之爭。總統直選運動就這樣把潛在社會中的統獨之爭喚醒,使其檯面化、對立尖鋭化。態勢如此,因此當時總統直選不但不可能對國民意識發揮統合的效果,反而激化了統獨對立。然而,從民主國家必定是主權獨立國家的角度來看,讓統獨檯面化再尋求共識卻是民主化不可能逃避的過程。

如今,一方面國民黨在國會發動杯葛,大打出手;另一方面,公教年改修法通過後,蔡總統遇到有史以來最誇張、最持續的陳抗,總統有感而發,在臉書上發文說「希望有一天終結藍綠惡鬥」,她認為藍綠惡鬥的關鍵在於藍營不能「站在以台灣主體性的立場」。

只是,統獨之爭另外一個稱呼「台灣主體性的立場VS.大中國主體性的立場之爭」固然因總統選舉制度之爭而爆發於1990年代;但是2000年之後針對總統個人發動的愈演愈烈的陳抗,其核心精神卻已經愈來愈不涉及統獨之爭。藍色的319抗爭,統獨意識可能仍然是最重要的動員力量,不過要注意的是,在過程中,統獨議題始終不曾檯面化;紅衫軍群眾中,統派意識仍然是重要的動員力,但是無論如何不能忽略參加的還包括施明德和一些呂秀蓮核心幹部等台獨人士,以及一些沒有什麼統獨意識型態的年輕中産階級婦女等等;此後,針對陳雲林來台而發起的對馬總統的陳抗以及後來的太陽花運動乃至反課綱微調抗爭,統獨色彩都還非常鮮明,但大埔這類事件就完全和統獨無關了。

最重要的是,太陽花運動形同為綿延了20年的統獨對峙劃下休止符。從此,立場強烈統派人士已經沒有能力發動藍營政界人士和群眾對綠營進行「大中國主體性的立場VS.台灣主體性的立場之爭」了,他們箭頭轉而向內,向馬英九、朱立倫等正藍主流發動針對一中各表或「以台灣為主」及「不統不獨」等等的攻擊,同時還一路挫敗。

走到這一地步,藍綠惡鬥而且針對總統發動如影隨形的陳抗隊伍,其中縱有統派人士,但是只能是零星的插花搭便車而已了。換句話說,挑戰蔡總統,對總統進行陳抗,並不是為了挑戰台灣主體性。這時以陳抗挑戰總統涉及的是另一個嚴肅的憲政問題。

挑戰蔡總統,對總統進行陳抗,並不是為了挑戰台灣主體性。這時以陳抗挑戰總統涉及的是另一個嚴肅的憲政問題。(記者羅沛德攝)

四、公親VS.事主

1月13日,在總統蔡英文出國訪問的專機上有隨行出訪記者向總統說他需要一例一休,總統回應說:

為什麼不跟報老闆說,就來跟政府抗議使「政府公親變事主」?

總統的話,短短一句卻蘊含了一些非常重要的憲政意義,應該好好探討:

1. 她認為向總統抗議就是向政府抗議,換句話說,她認為總統就是政府。

她會這樣說,無疑的在她眼中台灣中央權力應該以總統制精神運作,因為只有在元首和政府首腦合一的總統制,總統才等於是政府。否則,不論是雙首長制或是內閣制,在憲法中,政府和總統往往被當做是不同的兩個憲政機關,絕大多數國家都把他們分開在不同的篇章中加以規定。例如:

法國,總統相關的規定寫在憲法第二章,政府寫在第三章;丹麥,國王寫在憲法第二章,行政第三章;西班牙,憲法第二篇國王,第四篇政府與行政機關;匈牙利,憲法第三章總統,第七章政府;波蘭,憲法第三章總統,第四章政府;葡萄牙,憲法第二章總統,第四章政府;德國,憲法第五章總統第六章聯邦政府⋯⋯。

2. 蔡總統似乎認為總統和政府一體,都是價值爭議時的公親。

其實,在元首和最高行政首腦分開的體制中,明確被定位為公親的是元首,而不是政府:

西班牙憲法56規定「國王⋯⋯仲裁並調解政府機關之正常運作。」;

法國憲法第5條規定「總統維護憲法之遵守。由其仲裁、保障公權力之正常運作。」

法國憲法賦予總統一些非常大的權力,例如,解散國會、重大政策交付公民投票等的權力,但是這些權力並不是行政權,而是仲裁權,是把爭議交給人民做最後的決定。如果套用總統「公親事主」的概念,那麼這些國家事實上把元首定位做公親,而政府和國會是兩造事主。政府和國會依自己的政治理念對社會價值透過立法、政策進行強制性的分配,所以是事主。一旦事主僵持不下了或者做過頭了,總統便當公親,透過公投、解散國會行使仲裁權。

在蔡英文眼中台灣中央權力應該以總統制精神運作,因為只有在元首和政府首腦合一的總統制,總統才等於是政府。(記者陳逸寬攝)

3. 為了站穩「公親」的立場,所以歐洲的雙首長制國家形成了總統在當選之後辭去黨主席職位並退出政黨活動的慣例,這一點,有的國家甚至在憲法中給了個明確的規定。例如,立陶宛憲法第83條:

(一)共和國總統不得擔任任何其他職務;

(二)當選為共和國總統的人應當在新一輪的共和國總統競選活動開始前,終止其在政黨和政治性組織中的活動。

4. 為了強化總統做為國家統合象徵和仲裁的權威,因此,西歐、北歐的雙首長制或內閣制國家,總統幾乎都要得到過半數的支持才當選。最神奇的是義大利總統,憲法83條規定:

(一)共和國總統由議會在聯席會議上選出。

(二)為保障少數派獲得代表,各大區議會選舉三名代表參加共和國總統的選舉。

(三)共和國總統的選舉,須經大會的三分之二多數通過。第三次投票必須獲絕對多數。真是鄭重其事,非同小可。基本上張君勵起草的憲法,也是依一般西方國家的慣例劃分了元首權和行政權:

第四章,總統,是國家元首,總統協調五院是屬於較弱勢的仲裁權;

第五章,行政院是國家最高行政機關,明白地表示行政院才是像法國或葡萄牙等國憲法中的「政府」。

因此,不論是從中華民國憲法精神或西方民主國家的做法來看,我國自兩蔣時代一直到現在,總統和政府—行政院之間的權力運作關係可以說全都是亂了套,邏輯十分怪異,例如,目前總統兼黨主席而內閣「超黨派」,就和正常民主國家內閣由多數黨組成,總統退出黨職完全相反。

跟正常國家倒著做,其後果非常明顯:

1. 內閣既和國會黨團疏離,並一併和民意脫節;又因為內閣部長欠缺民意基礎和政治性格,在國會議員面前矮一截,沒有推動政務的能量。

2. 總統強烈介入「政府」主導政務,而且還兼黨主席,成為黨爭和政爭的「事主」,失去「公親」的立場和仲裁的能量。今天陳抗動輒以總統為焦點就成了必然。

如今最驚人的是,如影隨形的陳抗居然以和現役的互通聲氣的退伍軍警為主力。本來,軍警-尤其是軍,和總統都被特別強調他的超黨派性,同時,也在這樣的邏輯下往往賦予總統軍隊的統帥權,不料今天由於兼任黨主席的總統強力主導了利益分配的年改政務,竟然成軍方出身的軍警人士不斷要加以陳抗甚至羞辱的焦點,對國家安全來説,實在極為不利,對一直在中國武力威懾下過日子的台灣,更是這真是可怕的現象。

總統強烈介入「政府」主導政務,而且還兼黨主席,成為黨爭和政爭的「事主」,失去「公親」的立場和仲裁的能量。今天陳抗動輒以總統為焦點就成了必然。(記者廖耀東攝)

五、重新思考總統回歸統合國民意識的憲法義務

回顧起來,以總統為焦點的陳抗雖然愈來愈密集,但是陳抗對立的主題前後變化非常劇烈。1990年代完全環繞在蔡總統說的「台灣主體性」上面;2004年之後這個主題逐漸被各式各樣的利益分配的公共政策所取代。馬總統時代最有名的是針對大埔事件的陳抗;到後太陽花時代,「以台灣為主」的觀念已經不再有人挑戰了,這時以「台灣主體性」對象的陳抗已經只能在正藍內部進行。這似乎表示1996年發動直選時,期待的總統統合國民的功能也理當可以發揮了;但是不幸的是,總統積極介入意義在於利益分配的公共政策,捨元首的 「公親」仲裁定位而就黨爭的「事主」地位後,一方面總統愈來愈成為民眾陳抗的對象,令面對強敵的台灣竟失去統合國民意志的軸心;另一方面又受到總統不能主持內閣會議等等內閣制體制的限制,不能像總統制國家總統一樣得心應手全面施展權力,以致決策、執行品質每下愈況,這又令總統聲望權威愈來愈低落,造成陳抗者對總統愈加肆無忌憚的惡性循環。

憲政原理,在歐陸本來只是各路人馬在爭奪本位利益的血涙過程中妥協出來的經驗結晶,而不是什麼先驗的、凌空的道德教條;但是台灣的政界卻總認定所謂憲政原理無非是空洞不切實際的理論,是道德感僵硬的蛋頭冥想的産物,所以認為只要權力在手,對空洞的理論最好不必太在意,以致於到今天整個的權力運作方式和西方憲政慣例一直背道而馳。

這一個誤會代價有多重大,我們都已經看到了,那麼,放棄自恃的聰明權變,回歸平實的憲政原則運作權力甚至進行憲改,應該是從當前政治災難中解脫的正軌。

註:

1. 本文對雙首長制採取寬鬆定義,把冰島等北歐國家都包括在內。

2. 3月8日至3月25日期間,中國舉行登島軍事演習並試射飛彈。

3. 新國家連線總召集人姚嘉文,總幹事林濁水。

4. 這論述由政界的「運動家」提出,當時學界並無討論。199106,自立晚報,林濁水,《總統直選,憲政改造與國家定位》。

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