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林濁水觀點》換閣揆救總統!!

修憲不是一蹴可幾,無法救急,以換閣揆當救急手段要免於而落入馬、扁的覆轍,且不讓新閣揆斷了將來在政途上進一步發展的路,條件真是嚴酷,因此,要稍稍穩住局面可能要另尋出路。

林濁水

本來換掉林全一開始只是老獨派的主張,但是隨著總統、閣揆兩人滿意度同步崩跌,同樣落到兩成多,換林全的聲浪愈來愈大。據媒體報導,民進黨立法院黨團已經有跨派系立委在商量推賴清德換林全了,他們擔心情況再繼續低迷下去,自己未來的選舉將會重蹈民進黨立委在2008年、國民黨立委在2016年的覆轍。

換閣揆,這已經是台灣救總統滿意度最愛用的唯一藥方了。

由於總統民望直直落,因此從2000年到2016年之間,台灣總共換了12位閣揆,閣揆損秏率之高世界第一。2000年到2016年之間,閣揆平均任期只有1.33年,在相似的這段時間,內閣制的英國平均5年、德國9.5年,日本算是短的,但是2001年到今天共16年換8位首相,平均2年算是最短的,但是要注意的是,其中有6年的時間換了6個首相,任期比台灣還短,但其他的10年中,小泉5年、安倍也已經5年,總共10年,佔了16年中的62.5%。至於雙首長制的西歐國家:愛爾蘭6.7年,其他雙首長制國家都至少3年以上。

換掉林全一開始只是老獨派的主張,但是隨著總統、閣揆兩人滿意度同步崩跌,同樣落到兩成多,換林全的聲浪愈來愈大。(記者陳志曲攝)

在一般國家中,內閣令民眾不滿,換閣揆是天經地義的,像日本6年換了6個就是經典,但是,一旦換對人像小泉、安倍,就可以久任,都當了5年,所以在16年中政權安定的時間遠比不安的時間長了一大截;英國保守黨柴契爾當了11年下台後,同黨接任首相的梅傑又做了7年,和台灣一換再換永遠不安定截然不同。

法國在1997-2012年15年間換了4個總理,平均一任3.75年,到了奧蘭德當總統時,滿意度低,也採取和馬、扁一樣換閣揆救總統的策略,5年間換了3個閣揆,平均每人1.67 年,但是一點也沒有用,最後滿意度落到4%,比馬、扁的10%還慘。可見總統大權在握,又有任期保障的雙首長制,一旦施政不受歡迎,要以換閣揆解套,從經驗上來看,一點也不切實際,新閣揆不但救不了總統,最後沒有一個不是陪著總統把自己的政治前景都送掉了的。至於同樣屬於大總統制的雙首長制的的台、法兩國中,台灣又因制度比法國壞太多,閣揆的任期也更短,政局更不安定。

(作者製表)

台、法過去的經驗是那樣,現在換林全會不會成為一個令人驚喜的例外?應該並不容易。

如果要成為例外,有兩個非常嚴峻的兩個條件:

第一、要換的恐怕不只是閣揆,而是要一併換掉如今造成施政不善的三套權力運作模式:

1、以脫離基層生活的學者和高階文官甚至社運精英小圈圈為主體,過程排除國會因素,把國會只當成表決部隊的模式,造成政策悖離民意的決策模式。

這是個非常嚴重的難題,但是在國會推翻總統府年改會版本並通過自己的公教年金改革版本修法成功,而挽救了民眾對民進黨的信賴後,這難題也許已經比較容易解決的了。

2、不任命有強大政治能量的人當閣揆甚至部長的模式。

若接受一些跨派系立委的建議任命賴清德,這難題也等於突破了。但是接下來的第3套權力運作模式要解決恐怕就沒有那麼容易。

3、總統在「解決問題的人」的自我定位之下,以「大政委小部長」的方式強力介入內閣運作;又以成立各種改革會議的方式把內閣的決策權切割進總統府;還跳過行政院會,直接叫部長,甚至部長以下的官員到總統府甚至黨的中常會進行單線直接領導以滿足總統對細節高度認真的領導風格和成套的權力運作模式。麻煩的是,她更經常凡事模糊化,不做明確指示,這樣形成了她非常奇特的權力運作模式。

總統這些領導方式都造成了閣揆、部會首長被高度弱化的效果,而最奇特的是,設大政委目的本來是要依總統的意志對內閣進行政策整合,但是這使內閣會議的政策整合性被弱化了,結果全盤的政策整合性反而受到了傷害。

依賴「解決問題的人」的自我定位以及衍生的一整套權力運作模式,使她一路過關斬將登上台灣權力最高峰,她必然對這定位和模式擁有無比的自信,現在要她斷然放棄,無論如何,非常不切實際。

第二、縱使第一類的條件她都自我克服了,也都向可能將上任的新閣揆的賴淸徳做具體清楚的承諾了,那麼新閣揆卻將面臨一個非常嚴峻的考驗,就是他將找不到幾個可以勝任的部長。

一方面,固然是因為無論當2020年的總統或目前的閣揆都不在他時程的規劃之中,所以賴淸徳馬上就要組閣,現在口袋中拿不出閣員名單,更重要的是,我國近10年來出現了愈來愈惡化的部長人選貧乏的現象。

無論當2020年的總統或目前的閣揆都不在賴清德的時程的規劃之中,所以如果賴淸徳馬上就要組閣,現在口袋中拿不出閣員名單。(記者洪瑞琴攝)

美國的內閣部長有三大來源:

1. 企業家:歷年來佔約4分之1。但是這樣大比例的企業家入閣,民主國家中只有美國如此,台灣傳統上難以接受;何況找企業家入閣,林全努力的結果是失敗了,現在的情境要他們入閣只會更加困難。基本上,他們被我國在世界上獨一無二,蔡總統也無意改造的國會制度的毀滅力嚇壞了。

2. 州長:同樣約佔4分之1。美國的州和其他國家的省大不相同,美國的州等於是國,在美國從領導州挑部長條件沒有問題,但是在台灣雖然不能一概而論,但是一般來比不免稍遜。

3. 國會議員:也是約4分之1。

4. 其他如學者:總統親信,高階公務員,社會清流都相當少,合起來才4分之1。

至於歐洲一般不論內閣制、雙首長制,其中7、8成閣員都是國會議員出身。由此可見,民主國家國會是培育部長最主要的場所。但是我國在混亂的憲政體制和扭曲的,沿習自兩蔣體制,根本不適於在民主化後繼續衍用;一再湊上一些錯誤的國會改革之後,國會不但不是良好的閣員培育場所,甚至成了毀滅閣員的地方,社會信賴感很低。如今經過公教年金改革和一例一休之役後,大家雖然才突然驚覺到國會議員領導政策比蔡總統信賴的高階公務員和教授好得多,但縱使這樣,比起正常民主國家,台灣距離正常民主國家仍然有非常大的距離。換句話說,我國憲政體制和國會制度再不改,部長人選匱乏將是一個沒有解藥的長期現象。

問題是,修憲又不是一蹴可幾,無法救急,問題很麻煩。以換閣揆當救急手段要免於而落入馬、扁的覆轍,且不讓新閣揆斷了將來在政途上進一步發展的路,條件真是嚴酷,因此,要稍稍穩住局面可能要另尋出路。

依賴「解決問題的人」的自我定位以及衍生的一整套權力運作模式,使蔡英文一路過關斬將登上台灣權力最高峰,現在要她斷然放棄,無論如何,非常不切實際。(記者廖振輝攝)

一個方式是依改革派學者的建議,制定《總統職權行使法》,讓總統到國會做國情報告並接受質詢。學者這樣建議目的是強化民眾可以透過國會行使向總統的課責之權-這等於是承認總統而不是閣揆主導國政之權了,也因此,課總統以新責。然而,基於權責相符的原則,學者只強化國會和人民對總統的課責之權,卻未讓總統更方便主導政務之權,也不免造成權責失衡的現象,因此可以建議在《總統職權行使法》中加上總統和閣揆共同主持國務會議之權。這樣總統要滿足「解決問題的人」的定位,關注並掌握細節的風格就可以不透過大政委和單線領導的途徑而造成國家整體決策過程的混亂和割裂,將對現狀有相當的止穩效應。

只是,在她就職前聲望既高,大家又為過長的憲政空窗期困擾不已時,在總統許諾憲改的條件下提出修法讓總統、閣揆共同主持內閣會議的權宜之計的立法的黃金時期,可惜她錯過了,現在要這樣做難度上升程度那裡只是一點點而已;就像她一就職不要成立什麼年改會,只要依體制並接受立委的意見,按部就班進行年改,那麼年改在就職後不久就有所成就,必定能迅速建立威望,而在這樣的威望加持之下推動政務,她的景況必定和目前完全不同一樣,不可否認的兩件事她都錯過了黃金時機,實在太令人扼腕了。

然而,再困難推動,恐怕這仍然是唯一解套的途徑。

最後,無論如何,不要再阻擋憲改和國會改造了,這兩樣雖然不能救急,但是因此就沒有興趣做的話,台灣將難逃繼續沈淪的命運。

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