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瞭望之窗》北朝鮮危機讓川普外交漸入正軌,但風險尚未解除

川普對習近平過於一廂情願,因為北京的戰略目標很清楚,就是避免北朝鮮因美國攻擊或經濟制裁而崩潰。屆時中國邊境勢必湧入大量難民,更大的夢魘是讓美國與其盟邦勢力控制朝鮮半島。但習近平對金正恩也無計可施,北京內部也擔心金正恩擴張核武之舉,對中國也造成安全威脅。因此,為了應付川普,習近平做出若干暫時制裁北朝鮮的措施,但要達到完全壓制金正恩的目的,非習近平所願、所能,也不符合北京的戰略目標。由此觀之,川普和習近平在這場賽局中都陷入「戰略困境」。

托克維爾

當美國人沈醉在7月4日國慶煙火的絢爛美麗花火之際,北朝鮮領導人金正恩刻意選在這一天,也送給美國總統川普一場外交危機的煙火秀。在金正恩親自視導下,平壤試射一枚新型洲際彈道飛彈(ICBM)「火星-14型」(Hwasong-14),據傳射程可達近七千公里,直達美國本土的阿拉斯加。金正恩更自豪北朝鮮有能力攻擊地球上任何一處、已正式躋身「核武強國」。 這當然是川普上任近半年來最大的外交危機和挑戰,更重要的是,它讓川普瞭解到重新調整外交步調與決策、尊重專業國安幕僚建議的重要性。幾項變化看得出來川普的改變。

一是川普上週末出席於德國漢堡舉行的20國集團(G20)高峰會前,在造訪波蘭時終於公開重申美國對「北大西洋公約組織」條約第五條「集體安全防衛」的保證。4月中旬川普出席北約高峰會時並未明確重申此一立場,反而聚焦在要求北約盟國提高各自國防預算。但因為北朝鮮的威脅箭在弦上,川普政府力求在聯合國安理會運作對平壤更嚴厲的制裁方案,川普必須利用G20會議展現他爭取主要國家支持的成果。此外,在競選期間川普同樣要求日本和韓國這兩個美國在亞洲最重要的安全盟邦要多付「保護費」,但川普同樣在G20會議前先請日本首相安倍、韓國總統文在寅舉行三邊元首高峰會,針對北韓成功試射「火星-14型」洲際彈道飛彈事件達成共識,亦即北韓飛彈技術突飛猛進,阻止北韓發展核武與飛彈已迫在眉睫,美、日、韓三國必須加大施壓力度,並密切合作促成聯合國安理會通過新決議,以嚴厲制裁措施對付北韓。

在金正恩親自視導下,平壤試射一枚新型洲際彈道飛彈「火星-14型」,據傳射程可達近七千公里,直達美國本土的阿拉斯加。圖為平壤街頭慶祝試射飛彈成功。( REUTERS)

至於先前川普寄望能夠發揮影響力來約制北朝鮮蠢動的中國,一如過往虛應了事,對平壤重重舉起、輕輕放下,終於讓菜鳥總統川普認清習近平的「太極拳外交」。川普多次透過個人「推特」表達對習近平「辦事不力」的失望,也在熱線電話中再次要求習近平盡力,又在「推特」上說中國應該加把勁兒施壓北韓,中止如此無理行為!川普同時也對中國祭出若干外交籌碼,包括宣布上任以來首批對台軍售、派遣軍艦逼近中國占領的南海島礁,同時將數家資助北朝鮮的中國企業與個人列入制裁黑名單。但事實上,川普對習近平過於一廂情願,顯示他與前任美國總統相較也沒有更為高明。因為北京的戰略目標很清楚,就是避免北朝鮮因美國攻擊或經濟制裁而崩潰。屆時中國邊境勢必湧入大量難民,更大的夢魘是讓美國與其盟邦勢力控制朝鮮半島。

但習近平對金正恩也無計可施,北京內部也擔心金正恩擴張核武之舉,對中國也造成安全威脅。因此,為了應付川普,習近平做出若干暫時制裁北朝鮮的措施,但要達到完全壓制金正恩的目的,非習近平所願、所能,也不符合北京的戰略目標。

由此觀之,川普和習近平在這場賽局中都陷入「戰略困境」。

但是面臨北朝鮮的長程洲際彈道飛彈技術快速發展,對美國本土的直接威脅較預期來得更快,川普必須明快做出選擇。從這個角度來看,北朝鮮危機不啻也讓川普的外交決策漸入正軌,不再過於相信「個人式外交」或「交易式外交」,而是要透過有效集體外交串連,搭配強力的軍事嚇阻。

面臨北朝鮮的長程洲際彈道飛彈技術快速發展,對美國本土的直接威脅較預期來得更快,川普必須明快做出選擇。從這個角度來看,北朝鮮危機不啻也讓川普的外交決策漸入正軌。(AFP)

過去幾個月來,川普政府祭出多面向的戰略來因應北朝鮮的挑釁,包括「展現肌肉」的軍事嚇阻、拉幫結派強化統一陣線、逼迫中國施壓平壤等,也不排除單方面對北朝鮮採取軍事行動,但一旦爆發軍事衝突可能危及韓國、日本以及美國駐軍。較少為人所知的是透過「二軌」管道直接與北朝鮮接觸。過去幾年,美國和北朝鮮分別在新加坡、蒙古、瑞典、挪威、西班牙等地透過「二軌外交」(Track 2)進行對話。原本今年年初川普就任不久一度醞釀要在紐約舉行,但最後白宮決定不發給北朝鮮與會代表入境簽證。但這並不表示雙方沒有接觸管道。而就在6月底文在寅訪美前,他也派出特使先與白宮商討,由「美韓暫停聯合軍演換取北暫停核試爆」的可能性。更值得注意的是,同樣在6月底,北朝鮮駐印度大使桂春英(Kye Chun Yong)接受採訪時表示,平壤在某些條件下,願意與美國展開對談,「若美國停止軍演,北韓就會暫停核武試驗」。雖然川普政府並未接受,但實際上繪聲繪影的北朝鮮第六次核試爆迄今並未進行。

這兩項發展顯示,平壤並非完全沒有要與華府談判的意願,而立場向來主張要與北朝鮮和解的文在寅向華府提出類似建議也不足為奇。只不過從柯林頓到小布希、再到歐巴馬,三任美國總統與平壤交手的歷史殷鑒證明,這都只是北朝鮮的緩兵之計。例如2015年1月平壤也提出相同條件,願意用暫停核試爆換取美韓取消聯合軍演,但遭歐巴馬政府拒絕。今年3月,中國外交部長王毅也向川普政府提出同樣建議,亦未獲採納。

如果金正恩意識到他已經成功分化敵對陣營,進而爭取到更好的談判籌碼,也讓北朝鮮的核武和飛彈能力有所進展,或許上述不同外交管道透露的訊息值得川普政府再審慎評估,而且顯然重回談判桌也符合文在寅和習近平的期待。但在此之前,川普政府除了延續既有多面向的策略,也必須展現更有效的新作為。

北朝鮮駐印度大使桂春英(圖)接受採訪時表示,平壤在某些條件下,願意與美國展開對談,「若美國停止軍演,北韓就會暫停核武試驗」。(圖:截自網路)

例如,2006年小布希時期曾經計劃對北朝鮮提出「先發制人」的軍事行動警告,亦即若是美國偵測到來自北朝鮮可能的飛彈攻擊時,可先採取反制行動。事實上,過去幾個月川普政府也自加州范登堡空軍基地試射攔截洲際飛彈的長程反飛彈,展現嚇阻能力。但十年前的時空環境和現在差別很大,北朝鮮已經成功爭取到更多時間發展其飛彈與核武能力。當時美國或許可以用「先發制人」的軍事行動摧毀北朝鮮軍事設施,或者進行「斬首」,但十年後的北朝鮮飛彈能力與核彈數量更強大,隱密性更高,若是美國無法確定能夠完全摧毀北朝鮮,讓平壤有一絲反擊機會,直接的受害者將是韓國。川普政府的美國國防部長馬提斯就坦承,美國和北朝鮮若發生軍事衝突,將是對許多人最悲慘的戰爭。

那究竟解決方案為何?看來最終仍是重回談判桌。透過「暫停軍演換取暫停核武」屬舊模式,風險是平壤有可能只是藉此爭取時間。較有效的是經由更嚴厲的集體制裁讓平壤不得不讓步,但變數就是中國與俄羅斯的配合度。

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