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博硯「說」法》沒有財政憲法也要有財政紀律

特別條例與預算都有其例外性,當這個例外理由不存在時即應該使該法律失效。既然過去的立法經驗如此,那麼這次《前瞻基礎建設特別條例》沒有制定落日條款原因為何,恐怕只有朝野兩黨自己知道。

胡博硯/東吳大學法律學系副教授

這幾天最重要的政治焦點莫過於《前瞻基礎建設特別條例》的三讀通過,倘若未來的預算審查過程順利,前瞻計劃將成為台灣近年來最重大的公共建設計畫。然而,儘管民進黨擁有國會多數,但相較於過去眾多的公共建設計畫,前瞻卻歷經比之前更大的阻力。原因在於與過去相比,前瞻建設多著重在軌道建設上,雖然在民間團體抗議後加入了少子化等面向,但以整體經費而言,預算過度集中,尤其在高捷、機捷通車後,人流與效益評估成了社會各界關注焦點。是否還要大舉投入軌道建設就變成了意見分歧的重點,但這樣的問題應留待予專家來討論,筆者做為法律學者無法評述,單就這次通過的條文爭議談起。。

儘管民進黨擁有國會多數,但相較於過去眾多的公共建設計畫,前瞻卻歷經比之前更大的阻力。(記者廖振輝攝)

台灣這些年來最受推崇的經濟建設計畫大概是十大建設莫屬,十大建設主要包括高速公路、鐵路電氣化、中正機場、大煉鋼廠、石化工業,除奠定了台灣經濟起飛的基礎,也厚植了產業競爭的實力,被人稱道至今。而十大建設的發展正值台灣經濟起飛,所以當時敢於借款支應,現在的前瞻計畫卻是在國家財政狀況走下坡之際被提出,在計劃前題上自然就會面對「我們有必要花這麼多錢嗎?」的大哉問。既然提到錢,那我們就來談談預算與財政。

關於預、決算或是財政事務,相較於德國有個完整的財政憲法,我國憲法規定的並不多。但是我們在《預算法》與《公共債務法》等法律規定下,也有原則性的財政紀律必須遵循。

這次通過的《前瞻基礎建設特別條例》條文中一個最大的爭執焦點在於該條例第七條規定:

「中央政府依本條例支應前瞻基礎建設計畫,以四年為期程,預算上限為新臺幣四千二百億元,期滿後後續預算及期程,經立法院同意後,以不超過前期預算規模及期程為之,並以特別預算方式編列,分期辦理預算籌編及審議;其預算編製不受預算法第二十三條不得充經常支出規定之限制。前項所需經費來源,得以舉借債務方式辦理,其每年度舉借債務之額度,不受公共債務法第五條第七項規定之限制。中央政府總預算及特別預算於本條例施行期間之舉債額度合計數,不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額合計數之百分之十五。本條例施行期間,中央政府所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數,應依公共債務法第五條第一項規定辦理。」

本條規定將預算上限訂在4200億元,但卻可以一再的追加,這樣的作法已經破壞了財政紀律。

行政院發言人徐國勇先生雖說,「任何一位法律人不會這樣解釋」,但不能否認法條文義確是如此,難保未來不會被誤用。另外,特別預算的出現應該是在極端例外的狀況,《預算法》第83條的規定,有四種情況之一時,行政院得提出特別預算:

1. 國防緊急設施或戰爭

2. 國家經濟重大變故

3. 重大災變

4. 不定期或數年一次之重大政事

所以過往我們的特別預算經驗都集中在重大變故,例如,因應金融海嘯帶來的經濟倒退,行政院提出了「中央政府振興經濟消費券發放特別預算案」或是九二一地震、莫拉克颱風的搶救與援助費用也利用了特別預算。但是,一般的基礎建設是否要以特別預算來支付,則是一個大問題。

過往我們的特別預算經驗都集中在重大變故,一般的基礎建設是否要以特別預算來支付,則是一個大問題。(記者陳志曲攝)

倘若特別預算的範圍過寬,財政紀律將難以維持。在一般狀況下,預算編列均應遵循《預算法》第23條規定,該條內容為:

「政府經常收支,應保持平衡,非因預算年度有異常情形,資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用。但經常收支如有賸餘,得移充資本支出之財源。」

而《前瞻基礎建設特別條例》的特別預算卻是突破上述限制,並且還可以不受《公共債務法》舉債上限的限制。如此一來,甚至可說有合憲性的問題,而年輕世代最怕的莫過於上一代債留子孫。

至於最後沒有制訂「落日條款」的爭議,若以過往立法經驗來看,不管是有意為之還是立法疏漏,都無法說服社會大眾。

由於特別條例與預算都有其例外性,當例外理由不存在時,即應該使該法律失效。例如,《莫拉克颱風災後重建特別條例》最後規定「本條例自公布日施行,適用期間為三年。本條例施行期滿未及執行部分,必要時,得經行政院核定酌予延長,延長期間最多以二年為限。」《振興經濟消費券發放特別條例》第10條也規定,「本條例自公布日施行,施行至中華民國九十八年九月三十日止」。既然過去的立法經驗如此,那麼這次《前瞻基礎建設特別條例》沒有制定落日條款原因為何?恐怕只有朝野兩黨自己知道。

台灣公共建設的規模相較於過往已經大幅縮水。筆者認為不論是軌道建設或是綠能發展,對於台灣的未來都有一定的必要性。但是在財政面上,為使國家長治久安,我國雖然沒有財政憲法的規定,但是維持財政紀律仍然是必要的。

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