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瞭望之窗》善用美中角力矛盾,深化台美政軍關係

台灣當然很有可能是美國拿來與中國談判的籌碼,但台灣要確保不被無意義地犧牲或出賣,就必須結合美國國會與民間的力量,來有效地提醒、制衡行政部門,做出符合台灣利益與台美關係的決策。

托克維爾

川普上任五個多月來的台美關係,終於在最近出現若干撥雲見日的正面發展。最新消息是美國國務院29日宣布,將出售金額高達14.2億美金的軍售給台灣,此決定尚待美國會通過,預料將輕易過關。這是川普上任以來,千呼萬喚的首筆對台軍售交易,內容包括反輻射飛彈、魚雷艘紀德級驅逐艦的電戰系統及早期雷達預警系統、其他項目後續維修、人員訓練等計畫等共七項軍備,大多是台灣在歐巴馬政府時代所提出的需求。在如今美中台三角關係處於詭譎多變的時機點上,這項宣布有著重要的象徵性意涵。

這項預期中的軍售宣布之所以延宕迄今,真正原因並非受到川普尚未提名國防部亞太事務高階官員、導致軍售評估與決策無法提出的影響,因為這些評估與建議在文官體系也能達成,關鍵是取決於白宮與中國的角力與周旋過後的政治判斷。換言之,這是川普繼當選之初與台灣總統蔡英文通電話,隨後拋出美國「一個中國政策」可以調整的第一張「台灣牌」之後,對中國所打出的第二張「台灣牌」。中國當然會膝蓋反應式地抗議,但對照上週美中首度舉行的「外交暨安全對話」並無具體成果,川普又對中國在北朝鮮問題上的努力不足頗有微詞,白宮此時做出對台軍售的「開綠燈」決定,從川普善於交易談判的角度而言,時機也只是剛好而已。

美國國務院宣布,將出售金額高達14.2億美金的軍售給台灣,這是川普上任以來首筆對台軍售交易,圖為Mk 48型魚雷。(維基共享)

本次軍售內容包括反輻射飛彈、魚雷艘紀德級驅逐艦的電戰系統及早期雷達預警系統、其他項目後續維修、人員訓練等計畫等共七項軍備。圖為AGM-88反輻射飛彈。(David Monniaux wikimedia.org/)

但是看待這筆美國對台軍售的宣布時機,必須從台美關係更全面的視野切入,幾個面向值得深入探討。

一是川普政府國防與安全系統的決策影響力逐漸發揮。最明顯的例子就是美國國防部長馬提斯6月初出席新加坡「香格里拉安全對話」會議時,重申美國提升地區盟友和夥伴自我防衛能力的重要性,他更罕見地提到台灣,強調將依照《台灣關係法》向台灣提供防衛所需的武器裝備。馬提斯在「香格里拉安全對話」釋放的訊息已經再清楚不過,對照兩週後的軍售宣布,顯現美方的精心佈局。

更重要的是,馬提斯是少數讓川普敬重且接納意見的閣員,也是川普在若干混亂與親信干預決策過程中,少數且關鍵的穩定力量。馬提斯與同屬軍人背景的國家安全顧問麥馬斯特,讓川普政府在外交與安全戰略上漸漸回歸正軌,有效減低白宮少數圈內人決策的風險。儘管川普的白宮仍有少數人對中國有所期待,北京也透過各種私下管道拉攏川普家人與親信,但美國國國防部本於職責與專業,向來視台灣為美國制衡中國崛起的重要戰略要素,馬提斯與麥馬斯特的專業政策建議,說服了對習近平不甚滿意的川普,讓此項軍售來得雖晚,卻來得巧妙。

與馬提斯與同屬軍人背景的國家安全顧問麥馬斯特(中),讓川普政府在外交與安全戰略上漸漸回歸正軌,有效減低白宮少數圈內人決策的風險。(AFP)

另外,不可忽略的是來自美國國會對台灣支持力量的茁壯,包括美國參議院軍事委員會於6月28日完成「2018國防授權法案(NDAA)」審議,通過一項涉台條款,同意美國軍艦定期停靠台灣高雄港或其他適當港口,並允許美國太平洋司令部接受我方提出的軍艦進港要求,同時指出美國政府應協助台灣發展包含載台、水雷在內的水下作戰能力,也應強化和台灣的戰略合作。這是延續去年歐巴馬卸任前簽署、後並經國會參眾兩院高票通過的「2017國防授權法案(NDAA)」後,另一項激勵台美軍事交流的重要議程。後者打破台美斷交以來的軍事交流限制,美國國防部助理部長以上級別文官與現役軍官將可赴台交流,突破目前現役軍官與國防部副助理部長以上官員不得訪台的限制,台灣國防部長也可訪問華府。

此外,6月中旬,美國眾議院外交委員會一致通過《台灣旅行法》草案,7月將送交參議院外委會審議,若順利通過,未來台美高層互訪可望獲得解禁,草案並鼓勵美國與台灣「所有層級」官員互相訪問。《台灣旅行法》若獲得參議院通過,將是具有國會約束力的法案,但仍須經總統川普簽署,才能成為正式法律。

這幾項來自美國國會有關強化台美政治與軍事關係的立法努力,背後有著四股力量的默默耕耘:一是美國國會跨黨派議員對台灣的堅定支持,二是台美人社團長久的遊說努力,三是台灣駐美外交團隊的運作手腕,四是蔡英文政府這段時間來經營對美關係的初步開花結果。

馬提斯是少數讓川普敬重且接納意見的閣員,也是川普在若干混亂與親信干預決策過程中,少數且關鍵的穩定力量。(REUTERS)

雖然《台灣旅行法》經國會兩院通過後是具有約束力的法律,但文字中巧妙使用「美國政府『應該』鼓勵美國和台灣在各個層面的訪問」的模糊字眼,讓行政部門還是擁有最後裁量空間。而兩項國防授權法的規定,也需視白宮與行政部門最後的專業評估與政治決定才能執行,但無疑地已經為川普政府建立起不可忽略台灣的「再保證」,又或者川普可以更成熟地運用「台灣牌」來與北京進行角力。

台灣當然很有可能是美國拿來與中國談判的籌碼,但台灣要確保不被無意義地犧牲或出賣,就必須結合美國國會與民間的力量,來有效地提醒、制衡行政部門,做出符合台灣利益與台美關係的決策。尤有甚者,台灣在善用美中矛盾,進而深化台美政軍關係的過程中,也必須謹慎沙盤推演,找出更多可以私下結盟的夥伴。例如印度總理莫迪與韓國新任大統領文在寅本週先後造訪白宮與川普會晤,面對北京在北朝鮮議題上的虛應以對,川普漸漸失去耐心,也開始拉幫結派共同面對中國。美中關係未來在朝鮮半島、南海甚至貿易等議題層面的分歧會否擴大?又美國國務卿提勒森日前提到要建立美中關係50年的架構如何進行?台灣都必須嚴陣以對。

此時的台灣,應該建立更全面有戰鬥力的國安團隊,結合各種可能的民間或國外人脈,強化與美國盟國的合作關係。同時,蔡政府國安團隊更應將戰場拉遠,審視並推演未來兩、三年美中關係互動可能出現的變數,做好事前的因應方案與危機預警處理。

最後,蔡政府有必要深化對美國社會基層的「台灣品牌再造」,透過派員蹲點為政策辯護、邀訪具潛力政治人物與意見領袖來台、凸顯台灣與中國民主、自由、人權差異,以及善用「社群媒體外交」與「公眾外交」等途徑,推動全面性的對美外交新戰略。

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