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超A評論》險路:JR北海道的危機

當前的北海道大眾運輸發展面對的是普及私人運具的強大挑戰,尤其是私有汽車的普及和其在低密度的北海道生活中難以匹敵的便利性。在這些人口與交通密度均低的區域,將交通運輸問題交由居民自行開車來解決顯然是當前被認為最符合經濟效率、也最符合個人生活風格與便利需求的作法。但是,不論是考慮到各種弱勢族群的需求,或者北海道的多雪氣候下的行車安全,都說明了:一個便捷且可信賴的大眾運輸系統還是具有私人運具難以取代的公共價值。

張正衡/台灣大學人類學系助理教授

曾經前往日本北海道觀光旅行的朋友們,或許多半都曾有過仰賴北海道旅客鐵道公司(下稱JR北海道)的鐵路運輸系統,快速而舒適地在廣袤的北國大地上移動,並愉快地瀏覽沿線風光的經驗吧?然而,雖然日本整體的鐵路運輸服務品質經常被台灣旅客視之為楷模,但在主管日本各區域路網的幾個JR鐵道公司當中,JR北海道其實比較像是個「吊車尾」的負面案例。

若翻開過去的相關新聞就會很快地發現,在過去十年間,JR北海道已經經歷過多次的交通事故與公安事件、兩次的高階管理者自殺事件以及北海道少見的颱風災害。層出不窮的營運問題加上災後復原的遙遙無期,暴露出JR北海道不管在整體經營或者路線維護上,都有著嚴重的問題。

在2016年11月,JR北海道的社長向日本全國發出近半數現有路線「無法繼續獨立經營」的聲明,並且考慮要將這些路線全數廢止。這樣的公告,不僅引得舉國譁然,也讓受到直接影響的地方鄉鎮氣得跳腳抗議。檢視JR北海道當前的困境,除了怪責經營管理階層的執行策略,以及北海道的「人口集中」問題之外,另一個在日本輿論中也常被提到的說法是:這些問題的遠因根本早在三十年前,當JR北海道成立之時就已經種下。而根據這個前提所發展出來的某些評論,甚至將JR北海道推上了受害者的位置。

前往日本北海道觀光旅行的旅客,多半都曾有過仰賴北海道旅客鐵道公司的鐵路運輸系統,快速而舒適地在廣袤的北國大地上移動。(www.kkday.com/)

JR北海道路線圖。(RailRider,wikimedia.org)

JR北海道源於1987年的日本「國鐵分割民營化」改革之中,與其他的JR鐵道公司一同被從日本國有鐵道(JNR)中分拆出來而誕生。日本國鐵在戰後時期曾有長足的發展,不僅在經濟上協助日本的產業發展與經濟起飛,在文化上亦伴隨日本民眾一路走過戰後復興、東京奧運、大阪萬博等重要歷史階段。然而到了泡沫經濟的年代,日本國鐵所能帶給當時日本民眾的,似乎只剩下了擁擠、誤點、赤字與低效率的服務品質。這也讓當時推動行政改革的中曾根康弘內閣,斷然決定將其民營化列為首要的改革目標。

從1987年的4月1日至今,JR的誕生已經恰恰跨過了30週年的階段。在這三十年間,主掌日本人口密集區的JR東海道、JR東海和JR西日本日漸茁壯,也在發行股票上市之後完成了完全的民營化(還要加上最近股票甫上市就水漲船高的JR九州)。可是,位於相對邊陲位置的JR四國和JR北海道,則還在飽嘗民營化後便不斷走下坡的苦境。或許可以說,比起經營策略的問題,民營化所帶來的競爭市場與追求效率的概念,對於原本在經營運輸產業上先天就具有人口與地理劣勢的地區來講,是一個難以跨越的障礙。JR北海道的現況,或許是個命中註定的結果。

根據一份日本共產黨在1985年時進行內部訓練的資料顯示,當時對於自民黨所主導的國鐵「分割民營化」,僅有共產黨採取全面反對的態度,而社會黨則是只反對「分割」但接受民營化的方針。而雖然是政策宣傳策略,但該資料中已經清楚描繪北海道在當時的鐵道路線網在民營化之後將可能會大幅削減弱化的圖像。這樣的廣告,放在今日的相關新聞脈絡看來,似乎顯得更加地諷刺。

(圖:http://honmakatsumi.blogspot.tw/2016/11/blog-post_25.html)

總體而言,當前的北海道大眾運輸發展面對的是普及私人運具的強大挑戰,尤其越來越難以抵抗的,是私有汽車的普及和其在低密度的北海道生活中難以匹敵的便利性。在這些人口與交通密度均低的區域,將交通運輸問題交由居民自行開車來解決顯然是當前被認為最符合經濟效率、也最符合個人生活風格與便利需求的作法。但是,不論是考慮到各種弱勢族群的需求,或者北海道的多雪氣候下的行車安全(北海道的一般公路與市區道路很少會像大公路主義的美國一樣,以大量的灑鹽與除雪工作車確保雪季時的路面抓地力,一般車主也只能以更換雪地用胎來因應冬季的道路狀況)都說明了:

一個便捷且可信賴的大眾運輸系統還是具有私人運具難以取代的公共價值。

另一方面,其實日本的鐵路發展,也並非一開始就是完全由國營企業的體制所主導的。在《汽笛的聲音:日本明治時代的鐵路與國家》一書中,史學家Steven Ericson就已經指出:二十世紀初期日本的鐵路交通運輸系統發展史,其實就是國家與私人資本之間不斷協商和鬥爭的一個過程。明治政府有時扮演私人鐵路公司的擔保人和債權人,有時成為合作夥伴,有時又成為他們的主要競爭對手。

當前的北海道大眾運輸發展面對的是普及私人運具的強大挑戰,尤其越來越難以抵抗的,是私有汽車的普及和其在低密度的北海道生活中難以匹敵的便利性。(維基共享)

在鐵路產業發展初期,明治採取引導資本進入交通運輸產業,動員私人企業來進行初期路網建設的策略。但在明治晚期,日本政府經過種種的折衝與評估考量後(例如資本轉向投資工業),在1906年頒佈《鐵道國有化法》,開始將主要的私人鐵道收歸國有。於是,日本一方面建構出串連日本列島的國有鐵路網,一方面則將私人鐵路產業的營運,限制在區域交通服務的層次。這也造就了今日日本軌道路網的主要結構:私人鐵路公司幾乎都只能與JR公司競爭都會區的通勤和區域鐵路運輸市場,至於長距離的城際列車營運服務(如新幹線與日漸減少的長途臥鋪列車),則幾乎都是由各地區的JR公司所共同包辦。

而各JR公司的前身JNR,雖然是在戰後根據GHQ(接管日本的盟軍指揮部)的建議所成立的國營企業,但基本上承繼了戰前的日本國有鐵路系統。在戰後的經濟高速成長期間,JNR快速地擴張路線與鐵路車輛技術,在滿足全國各地一、二級產業生產之運輸需求。與此同時,JNR亦於東京都會區的高度擴張中,扮演極為關鍵的角色。在1964年的東京奧運會開幕前通車的東海道新幹線充分展現了當時國鐵全盛期的技術結晶,被稱為「夢之超特急」的零系新幹線列車自此串連起本州的三大都會區。也因此,JNR遍及日本國土各角落的鐵路運輸網,某種程度上延續了戰前日本帝國治理的意識型態,同時也成為那個世代日本人的共同記憶與生活基礎。

從上面的回顧中可以發現,如何在民營公司的經濟效率與國營公司的公共利益之間取得平衡,始終是個難解的課題。現在日本國內有越來越多輿論聲浪開始支持推動的上中下分離的營運手法,或許有可能會是眾多建議中的一個解方。但我認為另一個關鍵的議題在於:

我們如何理解交通基礎設施的社會意義與機能,又如何反省過往追求特定經濟指標時所留下的種種盲點與偏誤結構,並且充分思考各種運輸技術的運作原理和根本限制,從而才能對於國境內不同角落的居民、族群與環境之間的交互連結與責任義務關係形成整體性的理解圖像。

如此一來,就有可能形成一個討論基礎,在民主的過程中逐步凝聚對未來國土發展的共識與社會想像。

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