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專欄

林濁水觀點》問題是,因為總統總是最努力的那個

認真,令蔡總統如此自豪,也因此形塑了她的管理風格,並成為被她認為是坐上總統位子的有效路徑,因此希望她改變路徑並不是那麼實際的事,在這樣的條件下,蔡全的撘配也就是難以改變的。

林濁水

蔡總統說,積極投入前瞻基礎建設計畫,「我會是政府裡面最努力的那個。」 這句話從邏輯上看是不可能的,因為總統日理萬機,花在前贍計劃的時間勢必有限;相對的,前瞻計劃一開始啟動,政府裡頭許多公務員就會被要求集中時間專門辦理前瞻案,但是這句話卻讓她做事認真和拚命的一貫作風充分流露無遺。

認真,是她一向的自豪,陳、馬兩位總統也都是工作狂,但是他們並沒有認真都像蔡總統一樣地值得一再被媒體認真地、細膩地正面地大幅報導的。因為太認真了,她發展了一些很特別的管理國家的方式。

她是太認真了,凡事必求掌握到非常細節的部分她才放心。然而,我國偏向實權總統雙首長制憲政體制卻是一個適合凡事抓大放小的「君王式」總統來領導的體制-總統不主持內閣會議;總統避免直接指揮部會首長,這就使得蔡總統認真得很不方便,於是她便發展了一套和過去總統很不相同的管理模式。

認真,是蔡英文一向的自豪,因為太認真了,她發展了一些很特別的管理國家的方式。(記者黃耀徵攝)

一、大政委制:2016年4月7日林全公布第一波內閣人事,在記者會中,他宣布劃分行政院政務為五大範疇,其業務將由五位熟知蔡總統政策脈絡的五位政委分別「主導」、「督導」

二、派總統府副秘書長出席內閣會議:為了讓總統更能掌握內閣動向,蔡總統安排了和過去歷屆總統不同的作法,派總統府副秘書長出席內閣會議。

三、為了再進一步讓總統充分掌握內閣作為,因此蔡總統跨越行政院與閣揆,直接要求各部會提出研究報告,總統自己則努力研讀資料,追蹤進度,有時直接下達和林全不一樣的指令。

三樣措施三管齊下,滿足了總統凡事掌握細節的認真風格,但她的認真也產生了一些必然的效應:

一、大政委,小部長

原來政委是負責各部會政策業務的協調的。早年兩蔣時代雖然曾出現過非常強勢的大政委,但那只是強人領導下的特殊授權,一般來說,縱使在兩蔣時代「大部長」仍然才是權力運作的常態。 如今為讓總統的政策和意志得到貫徹,確定政委的權力由政策業務的協調提昇為政策的主導、督導,而政委又都熟知蔡總統政策脈絡而被充分信任的人;相對的,一般部會首長,卻又多和總統沒有淵源,甚至是「老藍男」。

其結果是:

1、形成大政委,小部長的一種新的權力運作形態。無論在年金改革、長照一直到前瞻計劃等,都看到了部會首長在決策過程中邊緣化的現象,這又造成了部會首長對內領導和對外政策辯護作戰能量的弱化現象

2、造成政委和部會首長間權責的混亂。例如,向立法院負責前瞻計劃的是沒有決策權的國發會主委而不是有權的政委;向立法院報告公務員年金改革的是沒有決策權的銓敘部長,而不是政委。政委頂多扮演向媒體放話的角色,而不是到國會為議策辯護,這當然又扭曲了憲法行政立法的權責關係和制衡精神。

3、被大政委體制弱化了的並不只是部長。大政委固然造成了有衙門有部隊有資源的沒有決策權的弱勢現象;另一方面有決策權的,在沒有有衙門沒有部隊沒有資源的限制下,大政委自已也被弱化了,於是就造成了內閣總體性的弱化。

大政委體制造成政委和部會首長間權責的混亂。例如,向立法院負責前瞻計劃的是沒有決策權的國發會主委而不是有權的政委。(記者張嘉明攝)

二、在總統透過三個新措施滿足總統認真的風格之後,行政院政策的整合功能弱化了。

由於總統一方面強調她是解決問題的人,一方面由於認真,對問題細節高度重視,因此遇事往往拖長了大方的決策時間,假使時間不夠充分,便造成了凡事抓小放大的現象;相反的,林全一開始就強調自己是CEO式的領導,抓大放小,決策往往很快。

大企業的運作,CEO決定大戰略,掌握大方向,抓大放小是常態;至於解決大戰略下各種細節上的問題,那是營運長的職責,抓小而不管大便成了營運長做事的常態。就實權總統的雙首長制來說,總統像CEO,而行政院長像營運長,很不巧的,現在蔡全配,雙方在管理風格上卻似乎是倒了過來,非常特殊的組合,勢必影響了決策和執行的品質。

總統因為認真而跳過院長直接找部長來下不同指令的作法,造成了林全的困擾,也曾因此不滿而抗議。後來,林全以要求總統找部長時,行政院秘書長必須也伴隨前往以掌握狀況的方式來處理。這雖然緩和了關係的尷尬,但畢竟不會是有效率的處理方式,也不保證政策真的整合和一貫了。

蔡總統因爲這種超乎常人的認真而發展出來的這些特殊國家處理方式,由於太特殊,因此媒體這樣報導:「目前有能力做閣揆的少,能讓小英有信任感的也少,讓她放心的更少,除了林全,實在看不出哪個閣揆能對小英這麼包容,也不至於翻臉,現在是小英需要林全得多吧?」

事實上兩人風格如此差異,卻能合作,那裏只是閣揆容忍總統,豈非更是總統包容林全?

實權總統的雙首長制,總統像CEO,而行政院長像營運長,但現在蔡全配,雙方在管理風格上卻似乎是倒了過來,非常特殊的組合,勢必影響了決策和執行的品質。(記者羅沛德攝)

最特別的是其包容的基礎除了建立在兩人長期穩固的友誼之外,兩人有些鮮明的差異性又湊巧地形成了互補基礎。林全雖然有強烈的名士派頭,以致於有時講話不接地氣,沒有同理心,例如他針對年輕人低薪問題居然說,年輕人應該不要求名利,應該重視興趣,話就說得很突兀;但名士派也使他對政治沒有強烈企圖心並和權力運作保持距離,這雖然使他註定不會是打天下的人,甚至在當閣揆時指揮調度的能量也受到很大的限制,但若再加上他有強烈的使命感,這就和蔡總統的強烈企圖心形成了無可取代的互補關係。這恐怕正是縱使民眾對林全的施政滿意度已經低迷,被非常多一心一意支持蔡總統的人都不斷嗆聲該換人了,林全卻反而認為自己愈做愈穩的關鍵。

換句話說,儘管主張閣揆該換的聲音持續不斷,但假如這個因為林全都認為是體制問題,以及總統令媒體興味盎然的認真,以致於形成抓小放大個性的風格等元素,編織成的特色十足的權力運行方式不可能改變的話,換閣揆恐怕只會使情況更壞而不會更好。

認真,令蔡總統如此自豪,也因此形塑了她的管理風格,並成為被她認為是坐上總統位子的有效路徑,因此希望她改變路徑並不是那麼實際的事,在這樣的條件下,蔡全的搭配也就是難以改變的。那麼,面對當前困境,一個權宜之道,也許是讓她們兩人像法國體制一樣,部長會議由兩人共同主持。這樣一來,她就不必再仰賴現在一些非常特殊而副作用不小的領導機制,整個狀況將可能大幅改善;只是,這樣做又將面臨權力運作是否和憲法規範扞格的難題。

於是我們恐怕非覺悟到面對這個難題,非建立帶來長治久安順利運作的憲政體,以及在憲改之前怎樣找階段性的權宜措施使國家不繼續沈淪不可。無論如何,這肯定是這一代台灣人逃也逃不掉的歷史課題。

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