TOP

自由時報APP
看新聞又抽獎

立即下載
專欄

林濁水觀點》國發會不管國發,國安會不管國安,內閣會議不會議,管部會的不管政策,管政策的不管部會

以前瞻計劃為例,看到的是在林全主導之下,整個政府的人事、組織和運作實在是怪得可以:內閣會議不會議;國發會不管國發;部會首長不管部的法定政策;管政策的是受林全信任的部會外人士;有大批正式配備的政策幕僚的不做政策幕僚作業;沒有充足幕僚配備的政委草率規劃。這樣一來,一個原先受到民眾高度支持的前瞻迅速落到支持崩潰也就不足為奇了。

林濁水

儘管政策形成得相當匆促,但一開始「前瞻基礎建設計畫」推出的聲勢相當好,2月6日在總統府執政決策協調會議拍板,行政院還沒有正式公佈計劃,在《財訊》3月初的民調中就獲得57.1%民眾的肯定,這在總統滿意度雪崩的當口真的可以當挽救民眾向心力的救命仙丹。

3月23日行政院長林全公布,朝野立委馬上利用立院總質詢紛紛爭取地方建設,如此情境,在國民黨開始出現比較反對聲音時,行政院躊躇滿志地說,不相信有什麼立委會反對這個計劃,總統也不以為然地說不明白國民黨究竟反對《前瞻基礎建設特別條例》的哪一項(5月10日)。

不料在景氣長期低迷,民眾渴盼政府的公共投資帶動經濟成長增加就業,各地方政府期待以爭取建設做為政績,而國民黨雖然很快地確定反對立場,但是國民黨整個信任度已經陷入谷底失去批判能量,席次又少得不像話,也沒有什麼杯葛能耐等等背景下,這個計劃竟經不起不前瞻、綁椿、蚊子軌道、違背財政紀律,計劃草率等等批評,社會對計劃的支持度急轉直下,到了5月,《財訊》民調,民眾的支持度剩下44.1%,落後於不支持的45.5%。

行政院長林全公布前瞻計畫時,朝野立委馬上利用立院總質詢紛紛爭取地方建設。(中央社)

於是,挽救失靈的仙丹成了蔡政府和民進黨的超級大事。總統下令院長和部長要下鄉辦說明會。只是動作雖大,但是讓聲望低迷的院長和社會上沒有什麼人認識,甚至名列社會最不信任第二名,比民代更低的部長下鄉1,效果恐怕不容太樂觀。

計劃要花費8千8百億,實在太誘人,民眾會在這麽短的時間中對計劃失去信心,實在非常不尋常-畢竟這麼大、這麼複雜的計劃在這麽短的時間,連專家都不容易搞淸楚內容,更不用說民眾了,那怎麼會反對呢?因此,多數民眾會撤回支持,除了總統批評的行政院部會首長沒有把計劃講清楚之外,肯定有另外的重大原因。

其中之一,當然是在這一段時間內民眾對總統、內閣和民進黨的不滿急速上升,更嚴重的是信賴感急速崩跌。

5月間,各民調中民眾對總統的信任度已經全面出現死亡交叉,於是對政府要做的事很快就會狐疑;更糟的是,政府在社會信任度出現危機時推出前瞻計劃,程序卻亂無章法,草率到令社會難以想像的地步,這就強烈地打擊了民眾的信心。

總統在2016年12月31日年終談話說,「政府將採取具前瞻性的積極財政政策,全面擴大基礎建設的投資。」;2017年1月31日國家發展委員會以新聞稿說明政府正在盤點綠色軌道建設等「下一世代建設需求」,規劃完整、前瞻性的基礎建設計畫;2月6日,總統主持執政決策協調會議裁定進行前瞻基礎建設計畫;2017年3月23日國發會向行政院報告;同一天,行政院長正式對外宣布;也同時開始由各縣市政向中央提需求項目;4月5日行政院函示核定通過計劃。4月月底,計劃的「法定主管機關」國發會官員到立法院答覆立委質詢,社會的質疑從此開始。

總統下令院長和部長要下鄉辦前瞻計畫說明會。只是動作雖大,但是讓聲望低迷的院長和社會上沒有什麼人認識,甚至名列社會最不信任第二名,比民代更低的部長下鄉,效果恐怕不容太樂觀。(中央社)

大家發現到立法院報告的國發會主委對計劃內容是怎樣拼湊起來居然不明究理,計劃進行過程被發現從頭到尾是一連串的荒腔走版。國發會依體制是這個計劃的法定主管機關,但是這個計劃的規劃權、審議權國發會全被取消,國發會完全被當成計劃的「路人甲」;在立法院的會議中,立委拿到的整本計畫的首頁,連負責單位是誰都留白;同時,行政院會是國家最高決策機構關,憲法第58條明文規定,提交立法院的國家重大政策必須經過行政院會議決,但是行政院也失去了這個計劃的議決權,這個計劃未經「院會」議決就由行政「院」直接函示核定。

為什麼漠視國發會?

林全邀郝明義向他說明:「今天國發會不像過去具有那種智庫的角色,現在都公務員化,很難做長遠計畫、前瞻性政策。」 這話對照一年前林全的說法很不搭調,當他請陳添枝出馬當國發會主委時是這樣宣示的:國發會將在陳領軍下,成為「大國發會」,做為行政院最有力的幕僚機構,並具有權威決定權力,林全還說還指馬政府八年的國發會,都是「小國發會」。

當時把國發會說得那麼厲害,現在卻完全把國發會丟在一旁,不是太沒有道理嗎?是因為到了國發會接手前瞻計劃後林全突然發現國發會不行嗎?並不是。林全向郝明義說,「從2000年我們第一次執政之前,就已經開始有這種現象。現在的國發會很難做長遠計劃、前瞻性的政策。」 這就更說不通了,既然知道國發會那麼重要,又知道現在的人力有問題,豈不是應該要陳添枝當主委時就責令他進行人事改造,為什麼讓一堆沒有能力的公務員繼續在國發會坐領高薪?這是不通之二。

不通之三是,林全替蔡總統找閣員很是根據蔡總統的要求,以有實際公務員經歷的人為主,為什麼當時林全認同總統,認為公務員好用到應該當閣員,現在反而只當幕僚都不合格?

張景森更是陳水扁花大錢蓋蚊子館蚊子機場時的靈魂人物,前瞻計劃中的重中之重軌軌道計劃就由他先開頭。(中央社)

不通的還有第四,若是國發會都公務員化了,所以不能用,那麼林全把計劃攬在手裏,他又有什麼非公務員化的人可以當幕僚處理前瞻計劃?林全處理的方式並不是以院本部的公務員當核心幕僚,而是找吳宏謀、賀陳旦、吳政忠、張景森等人替他分管前瞻計劃的不同項目。問題是,這四個人底下其實也只有公務員可以用,不過四人和陳添枝背景大不相同,其中有三個是林全過去主持蔡主席智庫時的同仁,一位長期在高雄市擔任公職,其中兩位是現任「大政委」。由於前瞻計劃根源於智庫,所以這些人處理計劃時的確應該會比陳添枝容易進入狀況,其中張景森更是陳水扁花大錢蓋蚊子館蚊子機場時的靈魂人物,前瞻計劃中的重中之重-軌道計劃就由他先開頭2; 這樣的人事配備另一方面又符合蔡總統「大政委」的權力運作邏輯。問題是,既然蔡總統和林全信任且真正重用的是新境界智庫出身的、或大政務委員,為什麼不讓這樣背景的政委掌理國發會,卻要找來不接智庫地氣的陳添枝,然後再架空他,真令人百思不得其解。

如果主委由大政委領軍,則縱使國發會成員已經公務員化,但畢竟在做總體政策整合和協調時,他們還是累積了最豐富的經驗,也許可能在政策的價值和政治選擇上有所欠缺,但是如果有了有政治性的大政委主委領導他們,所謂公務員化的問題豈不就解決了?況且這樣,大政委做起規劃豈不更能如虎添翼?

然而,以前瞻計劃為例,看到的是在林全主導之下,整個政府的人事、組織和運作實在是怪得可以:內閣會議不會議;國發會不管國發;部會首長不管部的法定政策;管政策的是受林全信任的部會外人士;有大批正式配備的政策幕僚的不做政策幕僚作業;沒有充足幕僚配備的政委草率規劃。這樣一來,一個原先受到民眾高度支持的前瞻迅速落到支持崩潰也就不足為奇了。

演變到這地步,外傳行政院準備在前瞻計畫處理完之後,針對國發會的組織及運作機制全盤檢討的消息,這傳聞陳添枝說他一點也不知道,又説林全有找他解釋,林全並沒有貶抑國發會的意思,而國發會組織人事也沒有調整的規劃。林全怎麼會沒有說過貶低國發會的話呢?林全為什麼回過頭來這樣跟陳添枝講不一樣的話?如果對國發會真的沒調整計劃,那不是反而更糟?豈不是準備以後凡重大決策讓國發會做路人甲的作法將不變?真不知道林全在想什麼?

針對國發會的組織及運作機制全盤檢討的消息,這傳聞陳添枝說他一點也不知道,又説林全有找他解釋,林全並沒有貶抑國發會的意思,而國發會組織人事也沒有調整的規劃。(資料照,記者王藝菘攝)

然而,在組織人事上亂點鴛鴦譜,以致於決策流程大亂,品質大降的只有內閣嗎?並不是,國安會難道不是一樣嗎?

國安會是總統國家安全大政方針的諮詢機關。從去年520到現在,人事都很怪。所謂國家安全大政範圍雖然可大可小,但是基本上以安全戰略、外交、兩岸為主。過去的秘書長雖然在兩岸事務上十分荒疏,但是國際政治學的背景和對美外交的經驗到底還符合國安的範疇之內,只是,國安諮詢委會不過五人,專業背景卻五花八門,非常不搭調,有搞司法改革的,有總統的文膽,有向來對國際戰略生疏的傑出帶兵將領、有兩名律師、一位科技知名學者,國安專業竟是其中的少數民族,這使得總統兩岸「維持現狀」的大原則雖然掌握得穩健正確,但是凡遇具體因應,不荒腔走版的竟成意外。小小太平島護漁處理得手忙腳亂;基層部隊一個虐狗事件搞出軍心渙散的危機,諸如此類,都令人驚奇。

如今,原先的國安秘書長現在調總統府秘書長,國安會秘書長由過去和國安戰略毫無淵源的帶兵將領取代,這樣的情形下,總統府竟然宣佈要繼續借重前任國安秘書長的經驗,協助總統推動兩岸外交相關工作。總統府這句話可能只是不得體的客氣話,但是依總統一向撇開體制指揮政策的慣例,不免有人敢保證真的只是客氣話而已,於是,這樣的國安會真的管得好國安?前一任秘書長沒做到,新的會更好?

就像林全說的,我們的憲政體制是有問題,以致於他閣揆當得很是問題,這一點都沒有說錯;但是總統和閣揆的奇特人事和決策模式不只沒有彌補體制的缺憾,反而使體制出現更大的破口。兩人的人事安頓和決策常全無體制和功能考慮,用人優先考慮的在於職等位階安排,而非職能與機關職能的吻合;權力運用時只考慮在對人指揮上的如臂使指,而不是讓被用的人在有利的組織架構上施展才能。

總統扭曲了行政院的體制,又扭曲國安會的體制;行政院長則扭曲了行政院會的體制和部會的體制。最後造成的是國發會不管國發;國安會不管國安;內閣會議不會議;管部會的不管政策;管政策的不管部會;整個體制亂成一團,政策推動得顛簸不前,民眾的滿意度和信任度雪崩不止,總統和閣揆真的要繼續用這樣的方式領導國家和政府嗎?

註:

1. 2017年群我倫理促進會社會信任調查。

2. 後來軌道建設才轉到賀陳旦手裏。

新聞送上來! 快加入APP、LINE好友

iOS

Android

APP下載

LINE好友

快加入!新聞送上來!

iOS

Android

LINE加入好友

已經加好友了,謝謝
歡迎加入【自由評論網】
按個讚 心情好
已經按讚了,謝謝。