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菜市場政治學》軍公教優渥退休福利的政治成因

自從民進黨政府上台後,年金改革議題在社會上爭論已近一年,再多兩場公聽會是否會促成共識,值得存疑。不過毫無疑義的爭點是,以退休後福利而論,軍公教老年福利比起廣大的私部門勞工的確好上許多,長久以來也的確形成「職業間」不正義。本文暫不討論共識該如何達成、以及年金改革應該進行的方向,想回頭談談這個「歷史共業」的政治成因,也就是這個「歷史共業」哪來的?

◎顏維婷/俄亥俄州立大學政治學博士候選人

年金改革草案第一次送進立法院,遭到由退休軍公教組成的反年金改革大隊包圍,造成立法院內外多處衝突與混亂(新聞連結)。在場外強勢杯葛下,民進黨最後決定讓步,同意在年金改革進入逐條審查前,再召開兩場公聽會,匯聚更多共識。

自從民進黨政府上台後,年金改革議題在社會上爭論已近一年,再多兩場公聽會是否會促成共識,值得存疑。不過毫無疑義的爭點是,以退休後福利而論,軍公教老年福利比起廣大的私部門勞工的確好上許多,長久以來也的確形成「職業間」不正義。以所得替代率而言,公教人員的替代率目前高達75%-95%,但一般勞工卻連達到75%的替代率都有困難(參考:我國年金制度狀況彙整)。 所以政務委員林萬億才說公私部門間退休福利的落差是「歷史共業」,也是這次年金改革的要點之一。

(資料照,記者廖振輝攝)

本文暫不討論共識該如何達成、以及年金改革應該進行的方向,想回頭談談這個「歷史共業」的政治成因,也就是這個「歷史共業」哪來的? 為什麼在台灣當軍公教除了有穩定的工作保障外,福利還那麼好? 又,這個「歷史共業」真的是台灣獨有的問題嗎?

如果給一個簡單的答案,那就是這個歷史共業並非偶然也並非台灣獨有,而是與一個國家早期威權政體的特性息息相關。更精確地說,國民黨在冷戰結構底下作為一個威權政黨所具有的偏右保守特性,造成台灣年金制度長期職業別間保障不平等的情況。在冷戰的結構下,亞洲各國早期的威權政府皆具有相同特性,以至於這種職業別間保障的不平等現象,也可以在其他亞洲國家發現,例如韓國、泰國、印尼、菲律賓。以縮小「職業別」福利差距為目標的改革也不僅僅是在台灣發生,其他各國也都有相應的發展趨勢。

本篇文章分成三個面向,一步一步建構這個「歷史共業」的政治由來,同時簡述與其他亞洲國家相似的保守威權性革,以及相同的退休福利「職業別」差距。

福利政策的功用與威權統治者的小圈圈

首先要釐清的第一點是福利政策在威權政體底下的功能。現有的研究發現,在威權體制底下社會政策的改革與發展,都可以找到政治性的原因。每當發生一些危及政權生存(Regime Survival) 的危機,政府為了安撫人心,透過福利政策來化解社會壓力。學者 Joseph Wong稱這種邏輯叫做「危機與選擇性補償」(Crisis and Selective Compensation) ,也就是政府會以社會政策去補償造成社會動盪的團體,來達成社會安定 (從這個角度來看,社會政策還蠻像封口費的)。舉例而言,泰國在1960年到1970年間北部、東北部與南部農村因為生計問題動盪不安,政府啟動濟貧方案來回應,企圖降低鄉村地區叛亂的程度。

福利政策也會被用來獎勵支持者和穩固威權統治的工具。威權體制與民主體制最大的差異,大概就是公平、公正與公開的選舉。在威權體制底下,統治者沒有選票壓力,最需要在意的,大概就是自己所掌握的統治機器與核心支持者能夠永久效忠自己,不要叛變(簡單來說就是擺平自己的下屬和同事)。因此,像是軍公教人員、在國營企業上班的員工…等,這些支持這個威權政權生存下去的核心群體,就會是統治者想要攏絡的對象。此時,豐厚的社會福利就成為一個好用的工具,讓統治者用來摸頭的工具。

在台灣,軍公教長期是國民黨的核心支持者,而國民黨也以豐厚的社會福利來回報這些支持者,穩定自己的統治基礎。透過社會政策來穩定統治基礎的目標顯示在眾多面向: 例如,1950年代雖然軍公教保險與勞保同時立法,但政府卻只選擇擴張和發展軍公教福利。勞工保險條例雖然立了,但卻很嚴格的限制只適用於20人以上的企業組織,在當時百分之90的勞動人口都還從事農業活動,符合條件的企業幾乎只有國營企業,雖名為「勞工」保險,但一般勞工根本無法享用到這項福利。一直要等到1984年政治結構已經開始鬆動,勞動基準法成立,要求雇主提撥退休金,才有多一點的勞工受惠(然而,由於台灣主要企業結構以中小企業為主,真正受惠的勞工仍舊不是多數)。另外一個為人詬病(也是這次爭議核心)的軍公教福利是18趴的優惠存款,翻開歷史紀錄,會發現18趴優惠存款的源頭僅是多項行政命令,在1960年到1970年代時陸續頒布,提供更多福利給軍公教人員。又例如,1971年時政府通過另一項規定,讓國民黨黨職年資等於公職年資,若公務員曾在國民黨任黨職,退休時工作年資可以合併計算。這種公庫通黨庫、公職與黨職不分福利大放送的情況,顯示出當時統治者以社會政策來鞏固核心支持者的政治目的。

圖片來源:http://0rz.tw/LgfOa

冷戰結構下威權政府的保守性格

公私部門間退休保障的巨大差異,其實有兩個面向,一是公部門享有過多過豐厚的福利,二是私部門的福利寥寥無幾甚至趨近於零。兩方面一加一減,才造就軍公教與一般勞工間的福利差距。在討論過政府有誘因去回饋和鞏固自己的政治支持者後,我們也可以換一個角度分析這個歷史共業,為何廣大的私部門勞工的福利那麼少?

這就牽涉到在冷戰體制下亞洲威權政黨所具有的保守性格了。二次世界大戰後世界一分成二 −自由世界與共產世界。這個冷戰結構的分界反映在很多國家內,包含台灣。 受美國政府支持的國民黨政府具有右派保守性格的特性。 從228開始到日後的白色恐怖時期,國民黨致力於「反共」,社會各界菁英遇害,其中不乏很多具有左傾思想的菁英。在冷戰的結構下,台灣內部具有階級意識、左派思想的一代菁英幾乎被全數消滅,更遑論組織政治實力。加上國民黨透過工會法「廠場工會」的限制(一個工廠只能有一個工會,造成工會零碎化),工人們很難跨廠組成工會,形成政治壓力。在此情況下,儘管私部門的福利受限,也沒有具階級意識的左派政黨出現。

就這點而言,拉丁美洲與亞洲國家呈現極大差異。雖然拉丁美洲在發展社會政策之時很多國家也非民主國家,但由於在此地區有很強烈的左派傳統,因此勞工團體和左派仍會壓迫政府,迫使政府提供更多福利給私部門,雖然很多福利僅延伸包含都市的菁英階級(因為工會的團體機處僅限於都市菁英),但與亞洲國家相比已經好上許多。在亞洲,幾乎所有的國家都能觀察到組織力幾乎為零的偏左派力量,以致於在社會政策的發展上,無法有相對應的政治壓力與影響力來讓勞工受惠,直接加劇公私部門間福利的差異。

圖為2017年1月7日的年金改革座談會場外衝突。圖片來源:網路截圖。

保守威權政黨下的發展型國家模式

保守體制的威權政體造成的另一個結果,就是在台灣重教育而輕社會福利的特性,也就是說國民黨還是有花錢在某些社會政策上面,但主要以經濟發展為先,社會政策除非有助於經濟發展,或是有其他政治目的(如上述鞏固特定群體的政治支持),否則幾乎是不發展的。雖然很早就有勞基法、勞保,但法徒具形式不具效力,很少被落實也無人糾正,政府只將非常少的錢挹注在年金與醫療福利這些項目上。不過,同時間政府但卻不吝嗇地將大把大把的鈔票注入教育政策裡,國家先後完成六年國民教育政策,後來延長至九年(國中),最後是12年國教的政策。現在每個在台灣出生的孩子,按照規定都必須完成高中同等學歷。

為何國民黨獨善教育政策?這背後的政治邏輯無非是因教育作為社會政策的一環,其目的是為了提高人力資本,而人力資本的提升有助於國家整體經濟發展。相反地,像老人年金/救濟或是醫療福利這一類的政策,發展後照顧到的是那些「沒有能力在勞動市場付出的人=老弱殘病」,對於二戰後以發展主義奉為圭臬的台灣統治者來說,根本不合算!(統治者心理os: 要我多花錢照顧你然後你還無法回報我,哪可能! )

這個現象不僅在台灣發生,早期被媲美為「亞洲四小龍」的南韓、新加坡、香港,都呈現一樣的模式。在這個邏輯下,台灣與其他亞洲四小龍都被學者歸類為是「發展型福利國家」(Productivist Welfare States)。

圖片來源:C.C. by 總統府

代結論:橫跨亞洲的通例
在社會政策的發展軌跡上,台灣並非甚麼亞洲特例; 相反地,在二戰以後,幾乎所有東北亞與東南亞國家都採取了相同的發展模式。在社會政策的發展上,選擇重視教育政策、培養人力資本; 而在老人退休福利的制度設計上採行雙軌制 –公部門一套、私部門一套,然後公部門的福利大勝私部門。舉例來說,在印尼只要當公務員也是爽缺,印尼在蘇哈托強人政權之下(1969-1997, 也是一個威權政體),公務員在1977年就開始享有完整的醫療與老人年金福利,私部門的年金政策要一直等到1992年才開始發展,但也是一樣的狀況,徒有法律而無實質發展,應該納保的人數有七千萬人,但實際納保人數不到兩千萬。在泰國,在1996的年金改革以前,公務員甚至不需要每月提撥任何的薪資,在退休後所有的福利直接由當年度的政府預算支出。一直要到1996年的改革後,新進的公務人員才被要求需要提播部分薪資。

近年來,除了台灣以外,各個亞洲國家也紛紛針對公部門的年金進行改革。和台灣相似,改革的原因最主要就是因為沉重的財政負荷,由於軍公教的年金直接由國庫支出,隨著軍公教退休人數增加,對財政造成的負擔和政策制定之時已不可同日而語。根據統計資料顯示,在經濟已高度發展的OECD國家,政府平均支付5%的財政收入在軍公教的退休福利上; 在其他非OECD國家,平均要支付7%,在有些國家甚至要高達10%以上。除此之外,民主化也是改革的成因之一,畢竟當每個人都可投下一票,領導者權力來源(甚至是統治正當性)必須來自於全體國民時,領導者是否可以持續待在領導者這個位置上取決於全民的決定,在這個情況下,如果你獨厚特定的職/行業,當然是會被譴責撻伐。在民主的時代裡,選民就會用選票展現他們的不滿,因此亞洲各國或多或少皆開始試圖縮短公私部門間退休福利的差異。當然,如何設計出一個能夠更永續發展的年金制度,以及設計出能夠保障更多人老年生活的退休制度,還有待政策制定者和民間團體的更多討論與互動才行。畢竟這是攸關所有人的大事啊!

這篇文章參考了以下研究:

Haggard, S., & Kaufman, R. R. (2008). Development, Democracy, and Welfare States. New Jersey: Princeton University Press.
Ramesh, M., & Asher, M. (2000). Welfare Capitalism in Southeast Asia: Social Security, Health and Education Policies. New York: St. Martin’s Press.
Wong, J (2004). Health Democracies: Welfare Politics in Taiwan and South Korea. Ithaca: Cornell University Press
Palacios, R., &Whitehouse, E. (2006). Civil-service Pension Schemes Around the World. Retrieved from http://mpra.ub.uni-muenchen.de/14796/
Rudra, N. (2008). Globalization and the Race to the Bottom in Developing Countries. New York: Cambridge University Press.

此文經授權轉載自菜市場政治學 軍公教優渥退休福利的政治成因

菜市場政治學

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