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法律白話文》原住民族傳統領域劃設,問題爭議好好說清楚

原住民族委員會於2月18日正式公告發布《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,原民會日前甚至興高采烈舉辦了公布記者會,但這個聲稱將傳統領域「從0到80萬」的辦法,讓許多不滿的族人、原民團體、部落與族群議會紛紛表達極力反對。劃設辦法的爭議究竟在哪裡?有什麼重大的問題引起這麼多族人、部落不滿,甚至要求主導的原民會主委下台負責?

AKOY 簡年佑

原住民族委員會2月18日正式公告發布《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》(以下簡稱劃設辦法),原民會日前甚至興高采烈舉辦了公布記者會,但這個聲稱將傳統領域「從0到80萬」的辦法,讓許多不滿的族人、原民團體、部落與族群議會紛紛表達極力反對。巴奈、那布、馬躍比吼等人更是在凱達格蘭大道上駐紮抗爭,主張「退回劃設辦法、原民會主委夷將拔路兒下台」兩項訴求,至今已超過一個月仍然繼續堅守。

巴奈、那布、馬躍比吼等人在凱達格蘭大道上駐紮抗爭,主張「退回劃設辦法、原民會主委夷將拔路兒下台」兩項訴求,至今已超過一個月仍然繼續堅守。(資料照,記者羅沛德攝)

劃設辦法的爭議究竟在哪裡?有什麼重大的問題引起這麼多族人、部落不滿,甚至要求主導的原民會主委下台負責?

何謂傳統領域?

在切入無聊複雜的法規爭議之前,我們必須先瞭解到底什麼是原住民族的「傳統領域」,避免一開始就跳進政府的一些美麗陷阱。

事實上「傳統領域」這個詞彙本身在原住民族運動的論述當中出現的時間也不久遠,但是概念上卻從來不曾消逝,許多人也可以理解原住民族看待土地的方式不同於現今的主流社會,即是對於部落、舉行祭典的地方、祖先居住地、墾植耕種或是漁獵、狩獵場域等等生活場域的空間治理主張。

並且,「領域」其實就已經蘊含跟一般土地所有權強調排他、專屬的支配權能有所不同,上述絕大部分的空間場域必須在以部落為整體的權利主體下主張,並非由個人能決定處分而是強調在部落的架構下分享、共同維護與利用。

在法律規範中,肯認「傳統領域」最早是在《原住民族基本法》(下稱原基法)。其中第2條第5款規定:「原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」而在第21條:「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。」並且在後者的第4項授權主管機關(也就是原民會)另定辦法,因此原民會據以頒布我們現在要討論的劃設辦法。

傳統領域「劃地自限」排除私有地

首先,最明顯嚴重的問題在於:劃設辦法第3條將傳統領域定義為限制在「公有土地」範圍內,也就是說部落只能主張公有地屬於傳統領域,當部落面臨重大開發,原本依原基法第21條能主張行使的「知情同意權」,讓部落事先獲得開發案相關資訊,進而依部落意願同意或否決這項開發的權利,也將因爲這個範圍透過劃設辦法限制在公有土地內,知情同意權僅能在支離破碎的「公有地傳統領域」中能發揮作用,可預期的未來將會有更多私有地上的開發建設不必再經過部落同意。

當原民會被強烈批評為什麼「劃地自限」,出面反駁的論點主要有以下幾點:劃設辦法已經讓傳統領域從無到有一口氣增加了80萬公頃、原基法第21條已經將傳統領域限定在公有地範圍、如果傳統領域包含私有土地會侵害憲法保障的財產權。

原民會被強烈批評為什麼「劃地自限」。(資料照,原民會提供)

***這裡先講結論就是:原民會最贏,可以獲得胡扯比賽全宇宙冠軍。***

消失的一百萬公頃與誤解法律

首先,過去原民會從2002年起委託學術單位進行傳統領域範圍調查,在報告成果時原民會也清楚描述傳統領域範圍至少有「180萬」公頃。正是因為劃設辦法排除了私有地,傳統領域硬生生少了100萬,僅剩下80萬公傾,原民會還敢誇誇其詞,真的很猛。

其次,原基法第21條條文結構並沒有將傳統領域框限在公有土地,而是:「原住民族土地」或「部落」及其「周邊一定範圍內之公有土地」,如果要將最後公有土地四個字回頭解釋前面各個名詞,難道被包含在所謂原住民族土地內的原住民保留地(僅限原住民買賣處分、取得所有權的土地)也被視為公有地(1)?

更易於理解的方式是我們看當初修法增修「公有土地」四個字的立法者鄭天財委員,他近期也極力澄清立法意旨並沒有將範圍限制在公有土地,原住民族土地、部落、周邊一定範圍之公有土地是分開獨立的三個部分。更重要的是文章前頭提到過,傳統領域是空間範圍的主張,基於歷史事實的空間描述,在邏輯上毫無排除私有地的道理。

最後,傳統領域劃設若包括私有地,也根本不會造成財產權「侵害」。從劃設辦法第3條的條文說明當中,就已經講清楚:「本辦法係針對原住民族土地及部落範圍土地之範圍進行勘查及劃設作業,尚不涉及土地之管理、利用及權利變動等事項」,也就是說關於土地所有權的移轉根本不會在這個辦法處理。

但原民會還是一直聲稱只要把私有地也劃入傳統領域範圍,就會讓一般私人受保障的財產權被部落諮商同意「影響」,甚至在原民會新聞稿中還提到,受影響的個人也可能包含原住民,這種刻意分化的做法相當令人不齒。

事實上,在原民會自己發佈的《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》附件當中(2),也已對哪些行為才需要踐行取得部落知情同意的行為類型作出定義,像是鋪橋造路、機場港口、觀光飯店旅館、各種發電廠等等,或者其他學術研究、資源利用之類。筆者實在想不通「一般人」到底為何要擔心無法從事「這些類型」的土地利用?

傳統領域「不等於」所有權

不過相較於原民會,執政黨的原住民立委Kolas Yotaka 谷辣斯・尤達卡更猛,在立院質詢不僅強力護航這個辦法,更屢次拋出「現在就把公有地都要回來」,筆者真的很懷疑立委本人甚至整個助理幕僚團隊沒有把劃設辦法看完,也沒有看懂原基法。

就如上面提到過的,傳統領域從來不等於所有權(行文至此應該寫了三遍),也不會因為這個劃設辦法就直接命令林務局、國家公園等移轉土地所有權給部落,僅只是將「開發行為應取得部落同意」的範圍劃定而已。Kolas委員如果動真格要把國有土地所有權歸還給部落,要趕緊針對原基法第20條土地權利部分與三進三出未完成立法的「原住民族土地及海域法」認真研究並儘速審查通過。

劃設辦法傷害部落自主

此外,劃設辦法將部落主權實踐的空間壓縮至極小,則是這篇文章想談的另一個更嚴重的問題。我們從原民會主委夷將拔路兒對都蘭部落自主宣告傳統領域表示「予以尊重但不具法律效力」,便能理解這個傷害。

原民會以國家法制和權力自居,完全否認部落凝聚自身、經過反覆確認耆老記憶與累積的傳統知識系統。再加上辦法當中讓公有土地管理機關「會商協調」,無異於讓行政院各部會可以在過程中影響劃設結果。

當初劃設辦法草案也同樣是經過跨部會協商之後,採取了現行有重大爭議的版本,原民會口口聲聲尊重部落主體,卻不承認部落自主劃設,等同是輕賤部落主權,消滅部落展現主體性的可能空間。

經過連續幾日的夜宿抗爭,3月20日總統蔡英文在總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會中,明確表示「傳統領域不分公私」,雖然當天在會議上針對劃設辦法爭議的討論,並沒有就該辦法本身何去何從做出決定,但對傳統領域的概念至少已經釐清。不過,辦法已經自公布日施行生效,現在程序上已進入立法院內政委員會,接下來就看立法委員如何處置。

面對過去歷史,好好一起生活

筆者也要在文章結尾強調,傳統領域將台灣大半部分範圍劃入,族人不會要漢人滾出去跳海,而是透過傳統領域的確認,重新認識原住民族土地如何因為殖民歷史而流失,也在過程中讓每個在台灣這塊土地上的人理解,不要再讓原住民族在經濟發展的大旗下被犧牲,讓我們所有人好好的在這裡一起生活。

重新認識原住民族土地如何因為殖民歷史而流失,不要再讓原住民族在經濟發展的大旗下被犧牲。(資料照,新鄉國小提供)

這些過程需要很長的時間,卻是政府不可推辭的責任,如果我們還願意勉強承認這是個願意遵守憲政秩序的國家,在現階段行政權帶頭瞎搞惹出的禍,要導正就是立法權該做的事了。

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1.保留地的確有自公有地當中開放給原住民增劃編,但在登記移轉後當然屬於該個人所有。並且原住民保留地制度也有相當嚴重的問題,礙於主軸與篇幅在此暫不討論。
2. 其實這個諮商同意辦法也有很大問題,當中並不夠尊重部落主體並且程序過於僵化。但這裡要強調的是規範上不是沒有細緻設計避免過度干擾私人財產權行使的可能。

參考資料/延伸閱讀

原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法
諮商取得部落同意參與辦法

關鍵評論網

消失的100萬公頃「傳統領域」——原住民族要的不是「土地」,而是「主權」
原民會2/14新聞稿
原轉會3/8新聞稿
台邦・撒沙勒,從地圖到自治魯凱族傳統領域的實踐願景
阮俊達,國立台灣大學社會科學院社會學系碩士論文 台灣原住民族運動的軌跡變遷(1983-2014)

本文經授權轉載自法律白話文 原住民族傳統領域劃設,問題爭議好好說清楚

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