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瞭望之窗》「川習會」能解決北朝鮮問題嗎?

美中雙方認定有儘早進行「川習會」的必要性,除了相互摸底、將外交轉內銷、營造兩人願意互動對話的印象外,北朝鮮近來一連串興風作浪、攪亂東北亞安全秩序的挑釁之舉,正是讓川普和習近平必須提早見面的最重要動力。

托克維爾

「川習會」確定於4月6至7日在美國佛羅里達舉行,台灣政、媒、學界較憂心的照例是攸關台灣利益會否受到傷害的各種可能,包括美中會否簽署「第四公報」?「聯合聲明」會否出現有損台灣主權利益的文字?新手上路、又標榜「交易式外交」的美國總統川普,會否為了換取中國國家主席習近平在諸如北朝鮮和貿易等議題的讓步,不惜拿台灣當籌碼?抑或對商業談判很有自信的川普,會不會反過來拿對台軍售當成與習近平交涉的槓桿?畢竟這些訊息自川普當選到就任迄今,從他所釋放出的訊息裡,的確令人有許多遐想空間。

但從另一個角度來看,這場「川習會」來得有點突然。

一來,川普的國安團隊從副國務卿以降處理亞太與對中事務的官員都尚未到位,更遑論政策方向未明,川普擁有哪些談判的籌碼值得推敲。二來,習近平敢於這麼早就和行事風格難以預測的川普見面,想必也已對各項議題的談判底線胸有成竹,能讓的可能虛應了事、照本宣科用場面話敷衍一番,不能讓的仍會堅守立場,因為習近平也必須承擔若干與川普見面風險。但雙方還是認定有儘早進行「川習會」的必要性,除了相互摸底、將外交轉內銷、營造兩人願意互動對話的印象,北朝鮮近來一連串興風作浪、攪亂東北亞安全秩序的挑釁之舉,正是讓川普和習近平必須提早見面的最重要動力。

標榜「交易式外交」的川普,會否為了換取中國國家主席習近平在諸如北朝鮮和貿易等議題的讓步,不惜拿台灣當籌碼?抑或對商業談判很有自信的川普,會不會反過來拿對台軍售當成與習近平交涉的槓桿?(AP)

盛傳北朝鮮領導人金正恩將在「川習會」舉行期間或之後,進行第六次的核武試爆。果真如此,並不令人驚訝,正如同二月川普在佛羅里達接待日本首相安倍時,平壤也是如法炮製,朝日本海發射飛彈,引發關注。所以,國際社會對於「川習會」能否達成共同因應北朝鮮舉動與朝鮮半島危機策略的期待,遠大於北京對台灣議題的可能操弄,以及華府是否上鉤等台北較擔心的思考。

從川普政府的角度而言,運用「川習會」轉移近來諸多內政議題操作失利的焦點,不啻為良好時機。更重要的,如果國務卿提勒森日前訪問日本、韓國時,說出「過去二十年美國對北朝鮮政策是失敗的」,那麼「川習會」正可以提供川普政府提出解決朝鮮半島情勢的新戰略時機。據了解,川普政府內部跨部門的政策建議已經完成,也提出幾種政策建議,有待川普拍板定案。

這份主要由官僚體制研擬起草的政策建言,有融入川普在競選期間與當選過後相關言論與態度,在提勒森的說法中也可探得若干蜘絲馬跡。例如提勒森批評歐巴馬政府對北朝鮮採取「戰略容忍」(Strategic tolerance)策略證明無效,接著華府強勢與韓國進行包括「斬首行動」在內的擴大年度軍事聯合演習,事後更傳出美國不惜加重對平壤的軍事威嚇軍事行動,這也符合川普在競選期間透過其國安幕僚揭櫫用「實力追求和平」(Peace through strength)的基調。

盛傳北朝鮮領導人金正恩將在「川習會」舉行期間或之後,進行第六次的核武試爆。果真如此,並不令人驚訝,正如同二月川普在佛羅里達接待日本首相安倍時,平壤也是如法炮製。(AFP)

但另一方面,川普在競選時卻又曾表示他當選後,願意和金正恩坐下來談。這固然可以被視為選舉語言,但檢視過去幾任美國總統任內對北朝鮮的戰略,大多是結合軍事嚇阻、雙邊或多邊外交談判,以及經濟制裁等多重手段。只不過由於中國、俄羅斯各懷鬼胎、2012年金正恩接班後又採取更接近「邊緣主義」(Brinkmanship)的作為,再加上韓國內部最新政治變化,讓這項國際集體約制北朝鮮的戰略成果不彰。更嚴重的是,它讓平壤爭取到更多時間來發展其核武能力,除了能夠在短、中程飛彈上裝載核彈頭,強化洲際彈道飛彈發展,甚至在製造核武的鈽與鈾的存量也有所增加,預估2020年前可以製造100枚核彈頭。

川普政府的一貫手法是先否定過去政府的作為,暗示可能提出新的政策。但果真川普政府決定全盤揚棄過去的多重戰略,那更有效的替代方案為何?到現在仍然只聞樓梯響。

事實上,若重新檢視從民主黨的柯林頓政府到共和黨的小布希政府,再到民主黨的歐巴馬政府,對北朝鮮的戰略並非一事無成。1994年到2002年的「協議架構」的確有效遏止平壤的核武發展計劃進程。之後的小布希政府推動的「六方會談」,也是結合嚇阻與談判的雙重手法,搭配聯合國安理會的經濟制裁,至少讓情勢並未惡化。

當然,現階段出現更多新的變數,包括金正恩的不可預測性、中國執行對北朝鮮經濟制裁的認真程度、韓國新總統可能的配合度。但除非華府有把握對金正恩採取有效「先發制人」的殲滅斬首行動,不讓平壤有任何發動核武報復的成功率,否則重回過去的作法、加強其執行成效與嚇阻威力,恐怕還是短期內川普政府較可能的選項。

2012年金正恩接班後採取更接近「邊緣主義」的作為,再加上韓國內部最新政治變化,讓這項國際集體約制北朝鮮的戰略成果不彰。更嚴重的是,它讓平壤爭取到更多時間來發展其核武能力。(REUTERS)

川普的籌碼有哪些?

包括重申既有推動朝鮮半島非核化的政策立場,避免政策方向未明可能造成錯誤認知(Misperception)與誤判(Misjudgement);積極促成與北朝鮮達成先行暫停(或凍結)核武發展與飛彈試射的協議;川普可用來與平壤協商的籌碼有降低(或提升)美韓聯合軍演的針對性和挑釁意味,以及視北朝鮮讓步程度減緩(或更嚴格執行)對其經濟制裁的強度等。

而這中間最關鍵的角色就是北京,這也是「川習會」的重頭戲。儘管金正恩上台後逐步剷除包括其姑丈張澤成等親北京的舊勢力,又在今年2月於馬來西亞暗殺其同父異母、受中國保護多年的胞兄金正男,致使北京對平壤的約束力不若過往,但川普不應輕易讓習近平卸責,或是被北京做出表面上的應付性舉動所矇騙。就算北京對平壤的影響力不如以往,但川普仍應施壓習近平做出具體承諾,至少讓平壤回到談判桌,否則將更嚴格執行對其經濟制裁。但川普在說服習近平配合對北朝鮮施壓的同時,也必須向日本、韓國等安全盟邦保證,華府在對平壤的軍事威嚇以及捍衛安全同盟的決心絕不動搖。尤其是對於可能當選下任韓國總統的在野陣營候選人文在寅,川普政府必須加強與其溝通。

文在寅承襲韓國進步陣營對北朝鮮較和解的傳統立場,或許可以成為未來川普政府尋求讓金正恩回到談判桌的一枚活棋,但文在寅也必須考量到金正恩上台後的非理性作為,以及他為朝鮮半島增添的最新變數。文在寅所領導的進步陣營始終堅持與平壤對話,甚至進行人道援助與經濟合作,但維持必要且有效的嚇阻能力,才是未來韓國新政府建立與周邊國家共同參與制衡北朝鮮蠢動最有效的集體戰略。

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