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林濁水觀點》大總統、大政委、大發言人和小部長

在「以總統信任的政委領導形同客卿的部長」的體制下,既大了政委,就必然小了部長。這以公教年金改革政策的推動上最明顯,這項改革,法定主管部長是銓敘部長和人事總署人事長,但在整個改革過程中,人事長,對內都成為沒有法定職權的大政委幕僚,對外,成為隱形人、無聲人。然而,大家沒有察覺到,大政委制伴隨的必然是弱化院長的大總統體制。

林濁水

「台灣民意基金會」董事長游盈隆公佈了二月份民調,指出有67.7%的民眾說不出任何一位部長的名字,在12 個部中,部長中只有一位的社會知名度超過10%,那就是交通部長賀陳旦,他知名度21%,其他4位部長8%多,7位連3%甚至1%都不到。

交通部長賀陳旦知名度雖然最高,但是上任以來不斷出狀況,因此知名度高大概算不了什麼好事;其他幾位,外交部長李大維、國防部長馮世寬、勞動部長林美珠如果不是因為「老藍男」、「總統表姊」而常被議論,恐怕連8%也到不了。

依民調顯示,在12個部中,部長中只有一位的社會知名度超過10%,那就是交通部長賀陳旦,他知名度21%,其他4位部長8%多,7位連3%甚至1%都不到。(圖:台灣民意基金會)

民眾對內閣部長這樣陌生,真是奇蹟,但民眾這麼不在乎部長是誰肯定不是國家的好事。

2009年,在馬總統上台約一年後,當時也有媒體同樣做了民眾對部長的認識度,也同樣發現絕大多數民眾連一個內閣閣員的名字都叫不出來,許多部會首長長也一樣知名度不到10%,這現象當時媒體以「令人震驚」來下標報導。多數民眾不認識部會首長,當然表示這個內閣肯定是極度弱勢的內閣,從該次民調之後,馬總統的部長們因為太弱勢,所以一換再換,換的頻率居世界之冠。然而,愈換知名度愈難提升,而施政的民意滿意度當然更年下愈況,一直到難堪地帶著失敗總統名聲結束他的任期。

當年馬總統的部會首長知名度固然低,但是比起蔡總統的部長只有1位過10%,馬總統的部長到底知名度超過10%的還有5個,法務部長王清峰24%,陸委會主委賴幸媛23%,內政部長江宜樺15%,財政部長李述德13%,新聞局長蘇俊賓12%。而如今蔡內閣竟然只剩下一個迄今負面評價大於正面的賀陳旦,怎能不令人擔心不已。

在游盈隆公佈部長知名度民調前幾個禮拜,早有輿論界呼籲重建「大部長」執政團隊。(自由時報【社論】〈重建「大部長」執政團隊〉)所謂「大部長」是對照今天的無名小部長;所謂「執政團隊」是對照今天的不成團隊;所謂重建是指過去曾經既有過虎虎生風的孫運璿、李國鼎,執政也有以團隊的態勢出現。

然而,當前政府體制是大總統、大政委、大總統府發言人,在這種體制下,要重建大部長執政團隊恐怕遙遙無期。

內閣部長中只有交通部長賀陳旦的社會知名度超過10%。(記者羅沛德攝)

大總統、大政委、大總統府發言人,三大中最早被注意到的是大政委體制。

在「以總統信任的政委領導形同客卿的部長」的體制下,既大了政委,就必然小了部長。這以公教年金改革政策的推動上最明顯,這項改革,法定主管部長是銓敘部長和人事總署人事長,但在整個改革過程中,人事長,對內都成為沒有法定職權的大政委幕僚,對外,成為隱形人、無聲人。然而,大家沒有察覺到,大政委制伴隨的必然是弱化院長的大總統體制。以年金改革為例,總統透過大政委指揮部會首長,院長就被邊緣化了。

基本上,年金大政委是總統府把內閣和銓敘部的法定職權搬移到總統府設年金改革委員會的配套。然而,總統把內閣職權搬到總統府府設置的委會並不只有年金改革一個委員會。總統設委員會也不一定透過大政委「協調」或指揮各部會,有時是總統府的內臣,如秘書長,有時是內部幕僚國安諮詢委員,但不論如何,都充分造成弱化部長的效應。

接下來,蔡總統的決策會議正式成立,取代行政院會成為真正的國家最高決策會議,大總統體制於是確立。

固然陳、馬兩位總統都有形式上類似的高層會議,而會議也必然由總統主導,但是仍守住溝通的、非正式的性質,如有結論,原則上由行政院或各部會向外宣布;但是蔡總統的決策會議則有總統正式的裁示,並由總統府發言人對外宣布,於是,這除了鞏固了大總統的體制外,又伴隨著生出了大發言人制。

拍版的決策不由出席會議的院長或只是偶而列席會議的部長宣布,也許是考慮到避免形成總統直接指揮院長、甚至直接指揮部長的憲政爭議,但不論如何,大發言人制一旦形成,部長的地位就勢必更加低落而隱形化了。

蔡總統的決策會議有總統正式的裁示,並由總統府發言人對外宣布,於是,這除了鞏固了大總統的體制外,又伴隨著生出了大發言人制。(圖:本報資料照)

由於我國憲法上的行政院會是憲法機關,憲法規定了國家許多重要政策必領由行政院會議議決,呈現強烈內閣制眾大臣集體決策的精神,國家權力如依這様的規定運作,很自然會產生大部長;而美國總統雖然只把內閣會議當成自已的幕僚會議,但是會議時主要閣員仍然集體參與,部長在決策流程中的位置仍然非常高,再加上美國是世界霸權,部長身份自然不同凡響。這兩種內閣會議運作,基本上都是一個團隊形式的運作;然而,我國在決策會議取代行政院會後,總統為了避免進一步的憲政爭議,部長在決策會議只能偶爾列席,這使部長地位比總統府內臣還不如,非常低下,還因為決策會議本身不設定整合閣員成團隊的功能,而行政院會也在喪失地位後,連帶弱化了整合閣員成圑隊的能量,總體結果就是總體政務官難成團隊。

總統這個權力運作的邏輯和機制的設計組裝雖然相當複雜,但是依常識,一般人已經足以判斷勢必造成弱勢部長的效應。或許弱勢部長並不是總統所要避免的,她才會在一上任之初,從閣揆到閣員的挑選都專挑沒有政治性格和政治能量以及政黨背景的事務官和學者擔任,也許她認為這樣更有利集中權力以利推動政務,展現政府的效能。

年金改革法定主管部長是銓敘部長和人事總署人事長,但在整個改革過程中,人事長,對內都成為沒有法定職權的大政委幕僚,對外,成為隱形人、無聲人。(記者方賓照攝)

總統種種集中權力的作法一再引起法政學界的批評,學界固然把總統的權責平衡當做是憲政核心問題,但卻不一定是民眾認為該是最在意的問題。比起權責平衡,民眾更重視的是政府的效能問題,因此,當學者批評總統設置決策會議權責失衡,甚至連被總統提名的司法院長和大法官中,有人也認為此舉有違憲之虞,有的則認為最好修憲時,在民調上呈現的民意多數卻是支持設置決策會議-因為民眾相信有助於提升施政效能。

只是經過幾個月來的運作,總統弱化部長、團隊以集中權力的做法不只無法提升施政效能,進而提升民眾對總統的滿意度,甚至適得其反,因此於今又另起爐灶,重建大部長團隊運作模式的建議實在應該被重視。

要重建大部長的團隊運作模式,當然就短期來說有兩個途徑。

一、可以學兩蔣甚至李總統模式,任命有政治能量和性格的閣揆由他領導有政治能量和性格的閣員,並對閣揆充分授權,而總統則不必事必躬親地站到第一線,這樣,一旦大部長組成的團隊能有力施政,總統的威望勢必水漲船高。

二、可以學法國戴高樂,親自和閣揆共同主持部長會議,使部長和最高權力直接銜接,不必透過大政委、大發言人以及其他內臣中介,部長地位權威自然可以大幅上升;但是為了權責相衡,可以依學界建議訂立《總統職權行使法》,讓總統到國會做國情報告並備詢。

最後,考量到體制的長治久安當然還是要修憲。依民調,民眾支持修憲的已經高達8成了,民氣可用,總統何不藉以立下功業,建立歷史地位。否則,再蹉跎下去部長愈弱,執政團隊難成,總統聲望求其回升恐怕難以期待。

民眾支持修憲的已經高達8成了,民氣可用,總統何不藉以立下功業,建立歷史地位。(資料來源:新國策智庫委託趨勢民調公司民調)

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