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林濁水觀點》新時代下的舊典範(五):兩個中國主流下的美國一中政策

「一個中國」雖然已經成美國建制派的主流,但近半個世紀以來,對一中政策的挑戰在美國有起有伏,卻從來沒有消失過。如今,川普對一中政策放棄了早先的質疑,在川習通話中,他向習近平保證將尊重美國自已的一中政策,這樣看來,未來如果遇到舊典範的破口,他最可能的仍然是回到「對舊典範做新解釋和開發一些較小型的新政策以補舊典範不足」的兩個途徑上。

林濁水

去(2016)年12月11日,川普嗆聲挑戰一個中國政策,今年2月9日向習近平承諾尊重「我們的『一中政策』」,中間只撐不到兩個月,被美國主流媒體嘲諷,令原來為他鼓掌的人扼腕。但是,如果回顧美國一中政策整個建構過程及後續發展,我們將清楚地知道,川普對一中政策的質疑並不只是他個人的隨性之作,相反的,一中政策是1972年尼克森逆著當時美國政界「兩個中國」,或所謂「雙重承認」的主流推動出來的。當時固然因為悖離主流,所以推得小心翼翼、神神秘秘。如今,一個中國雖然已經成建制派的主流,但近半個世紀以來,對一中政策的挑戰在美國有起有伏,卻從來沒有消失過。

1972年,華盛頓和北京簽下《上海公報》,開啟了美國一個中國政策之門,美國尼克森政府這個一個中國政策的立場和當時美國的主流社會選擇的兩個中國政策完全扞格不入。政府政策和主流價值完全對立,在民主國家是件彆扭的事,卻是個事實。如今大家都知道的是,美國的一個中國政策是美國利用中蘇嚴重的、全面性的軍事、政治、外交的衝突的機會,提出來拉攏中國而犧牲台灣的策略。

國際上,兩強對峙時,一強拉一弱對付另一強是基本通則,只是中蘇交惡開始於1956年,但一直到1969年之前,美國要拉攏改善關係的反而不是中國而是蘇聯,這很怪,卻又是必然。

去年12月11日,川普嗆聲挑戰一個中國政策,今年2月9日向習近平承諾尊重「我們的『一中政策』」,中間只撐不到兩個月,被美國主流媒體嘲諷,令原來為他鼓掌的人扼腕。(EPA)

奇事之所以發生,緣起於蘇聯赫魯雪夫上台後一面清算史達林,一面提出和平共處、和平競爭、和平過渡的主張,緩和和西方國家的關係。1955年-1957年,蘇聯單方面裁軍超過200萬人,1958年裁30萬人,1961宣布繼續裁減120萬人的軍隊; 相反的,中國高舉反美帝、反蘇修大旗和蘇聯競爭社會主義陣營領導權,堅持繼續在世界各地推動1949年提出的武裝革命路線「中國道路」;同時,中國不只反對英美蘇禁止局部核爆,還在1964年試爆了第一顆核彈。在這情況下,美國甚至認真考慮採取軍事行動阻止中國核武發展;至於蘇聯,一直到1970年代都還在拉攏台灣,甚至試探美國支持台灣獨立的作法。直到尼克森上台,蘇聯都還是相信,一旦中蘇衝突,美國將繼續站在蘇聯一方。

雖然中國核爆的1964年,赫魯雪夫因政變下台,鷹派的布里茲涅夫上台,清算赫魯雪夫的修正路線,蘇聯回到強硬路線;但是碰巧地再兩年後,1966年,毛澤東對內發動了文化大革命,對外到處輸出革命,和幾十個國家都閙外交糾紛,在西方國家,一時之間,校園中毛派大搞造反。景況既然如此,儘管中蘇關係進一步惡化,但是好一段時間,美國沒有人會去想像什麼聯中制蘇的戰略。

布里茲涅夫上台後大幅增加軍費,從1965年起支出領先美國,蘇聯甚至發明在社會主義陣營內,各國都只有具備有限主權的理論,1968年蘇聯依這理論入侵捷克鎮壓布拉格之春,從1967年到1972年,蘇聯在中蘇邊界部署的軍隊從15師増加到44師。中蘇情勢極度緊繃,但由於中蘇國力懸殊,如果蘇聯擊垮中國,美國開始有人警覺到,這無疑將是個惡夢。這時,蘇聯雖然為了避免兩面作戰,進行和西方的和解,但毛澤東也在1969年開始調整冒進外交政策,這才使尼克森有回歸到傳統戰略原則,採取「拉弱打強」的聯中制蘇戰略的空間,於是,尼克森採取了和美國政界主流背道而馳的策略:捨蘇聯而就中國,並以「一個中國」政策做為和中國戰略合作的交換籌碼2

由於聯中和一個中國政策和當時美國的主流在立場上都過度對立,所以尼克森推動得小心翼翼。事實上,一直到1979年中美建交前夕,民調的結果是:雖然支持中美建交的是多數,但是支持美國和台灣維持外交關係的也高達66%。換句話說,毫無疑問的,兩個中國仍然是美國民意壓倒性的主流。

中國核爆的1964年,赫魯雪夫因政變下台,鷹派的布里茲涅夫(左)上台,清算赫魯雪夫的修正路線,蘇聯回到強硬路線。圖右為尼克森。(維基共享)

川普質疑一個中國政策後,卜睿哲強調歷經尼克森、卡特和雷根三任政府,美國「一中政策」的核心就是不追求「兩個中國」或是「一中一台」。解釋美國的一個中國政策,卜睿哲只從尼克森談起,正是因為一直到尼克森當總統時,不只美國國內,國際上都還是「聯合國會員國欲排斥中華民國者,為數不多;欲排斥中共者,亦為數不多;大多數國家均願意同時容許納入中華民國與中共。」的情勢3。 甚至在台灣,中華民國許多開明派的外交官如葉公超、楊西崑、許紹昌等都建議政府揚棄一個中國立場。因此,長期以來,美國政府的政策是一再勸說兩蔣放棄一個中國立場,這一點,包括尼克森政府的國務院一開始也一樣。

在「兩個中國」是民意主流的背景下,美國從1972年到1982年歷時11年才小心翼翼地,經常是在嚴格防範輿論界、國會的保密工作下,像擠牙膏似的把一個中國的政策透過1972年的《上海公報》後來的1979年《中美建交公報》,以及1982的《817軍售公報》,才一步步共同架構起美國放棄兩個中國政策的一中政策典範。

三份美中公報中,美國對一中政策拿捏的內容並不相同,各自反應了美國政府對不同國際政治環境的不同因應考量。基本上,愈是後來簽訂的公報,對一個中國的定義愈對台灣不利。

1972年的《上海公報》是美國走向一中政策的里程碑,其中表現美國「一中政策」的文字是:「美國聲明,美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部份,美國政府對這一點不表示異議。」 在當時的國際政治環境下,一個中國立場對中華民國絕對性的不利,這一點,美國曾經一再向蔣介石說明,但不被接受,因此在公報中,美國撇清責任,把一中政策的責任丟給北京和兩蔣,並表示對一中政策,美國並沒有積極立場,只有消極地對北京的立場「不表異議」而已。

毛澤東在1969年開始調整冒進外交政策,才使尼克森有回歸到傳統戰略原則,採取「拉弱打強」的聯中制蘇戰略的空間。(維基共享)

在當時公報簽訂時,台灣社會不像今天有台獨和反對一中原則的強烈民意,所以尼克森把責任推給台灣,很明顯地反映了當時尼克森必須向美國社會自我辯護的需求。延續至今,卜睿哲同樣把責任推給台灣,他說:「兩岸在冷戰期間,分別堅稱自己是唯一合法的中國政府,都要求美國選邊。」這時他已經不必向美國社會做辯解,他要辯解的對象已經被他轉換成了擁有強烈台灣主體意識的台灣人民。

無論如何,在《上海公報》中,尼克森向美國社會迴避了「如果只有一個中國,那麼,這一個中國由誰代表」的問題。 然而,在美國社會主流壓力下,尼克森仍然維持和中華民國政府的正式邦交,形式上等於承認的一個中國合法代表是中華民國政府,但是美國真正的立場是一個不言而喻的問題,因此,在季辛吉1971年7月、10月兩次到中國消息公開後,1971年10月-早在《上海公報》簽署的前4個月,中華民國政府在聯合國席位保衞戰已經兵敗如山倒,並開始了邦交國的雪崩的序幕。

《上海公報》簽署後再經過7年,美國才正式和中華人民共和國政府建交,這時,和《上海公報》比起來,《建交公報》有著關鍵性不同:

1、美國終於說一個中國美國是承認的,不只是中國的立場而已。

2、美國終於把所承認的一個中國合法代表從中華民國政府轉移到中華人民共和國政府。

3、剩下沒有變的是美國仍然沒有承認台灣是中國的一部份。

由於《建交公報》的一中政策和民意落差重大,因此,雖然依美國的體制,外交權屬於總統,但仍然有國會議員直接予以挑戰,例如,最支持國民黨的參議員高華德等人便依兩個中國的立場向聯邦法院控告尼克森政府,其餘的做法比較和緩,把挑戰卡特的戰場拉到國會中,參眾議員都主動提出《台灣關係法》草案。許多國會議員努力在《台灣關係法》的條文中把中美關係界定成官方關係,或者是事實上的兩國關係,他們努力的結果是在國會中留下了精彩辯論和角力的記錄。例如,中美建交後仍然在台灣設置政府性質的辦事處的案子,反對的一方認為有「兩個中國」的精神,海峽兩岸的「中國人」都無法接受,而被擱置,但是法案擱置案,參議院只以57票略勝38票,其中共和黨議員的比數是10比30;又如,在法條中,眾議院通過了更具備兩國精神的稱呼「台灣」而不是「台灣人民」,最後在雖被參議院推翻,但是參議院的表決時仍然獲得40席共和黨議員中的28票支持。

由於《建交公報》的一中政策和民意落差重大,因此,儘管外交權屬於總統,但仍有國會議員直接予以挑戰,例如,參議員高華德等人依兩個中國的立場向聯邦法院控告尼克森政府。(Politico)

最後,《台灣關係法》雖然規定「有關維持外交關係或承認某國政府的美國法律,無論明訂或暗示都不適用於台灣」,但是又規定了「凡美國法律涉及關於外國、外國政府或類似實體時,這些條文應該包括台灣。」 這樣的法案被國會通過以後,卡特非常不痛快,法案一直被擱置到期限的最後一天才簽署。卡特非簽不可的背景是,依民調,民眾的態度是:支持持中美關係正常化的只以58%略多於和中國建交而和台灣斷交是錯誤的47%;而民眾對卡特的外交政策支持度更滑落到只有45%4

由於在主流民意的壓力下,美國的《上海公報》、《建交公報》尤其是《台灣關係法》,雖然採取了一個中國的政策立場,但仍然採取法律未定論的立場為台灣保留空間,這自然令北京難以忍受,於是運用聯手制蘇為籌碼繼續向美國施壓,要進一步緊縮存在台灣前面的「未定空間」。於是又有了1982年的《817軍售公報》。

《817軍售公報》中大家注意的焦點往往是規定美國「向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平;準備逐步減少它對台灣的武器出售;經過一段時間導致最後的解決。」上,其實公報中另一個同樣重要的是:對一個中國定義和對台灣空間的進一步緊縮。由於美國政界主流已經不再堅持兩個中國立場了,主流的立場轉移到承認一個中國的既成現實下,尋求保護台灣,使不致於被統一,於是在公報中出現了美國向中國承諾「美國政府表示無意侵害中國的主權及領土的完整,或干涉中國的內政事務,或追求兩個中國或一中一台的政策。」的規定。

毫無疑問的,《817公報》悖離了美國的主流民意,於是雷根總統只好向台灣提出<六點保證>以略求平衡: 對台軍售不設定限期;不為台灣與中華人民共和國之間作調停;不會施壓要求台灣與中華人民共和國談判;對台灣主權的長期立場沒有改變;美國並無計劃修改《台灣關係法》﹔對台軍售之前不會先徵詢北京意見。

從1970年直到80年代初,在冷戰戰時期聯中制蘇的大戰略中,美國政府和居社會、政界主流的兩個中國立場進行角力,以「三個公報一關係法」逐步架構起了美國的一個中國政策典範,如今,冷戰早已結束,長期以來已經習慣於依循這個典範行事的美國政府,在新時代來臨時只是依賴路徑,新典範迄未能出現,甚至連桀傲不羈的川普看來也是這樣。

如今,川普對一中政策放棄了早先的質疑,在川習通話中,他向習近平保證將尊重美國自已的一中政策,這樣看來,未來如果遇到舊典範的破口,他最可能的仍然是回到了本系列文章一開始(2016年12月28日發表)就提起的「對舊典範做新解釋和開發一些較小型的新政策以補舊典範不足」的兩個途徑上。

然而,一方面,一個中國畢竟仍然只是中國人的意識形態,不符合兩岸分立互不統轄的事實;另一方面,在海峽的這一岸,中國人早已成為極少數人的意識型態,不再是統治者的信仰更不是主流民意;再一方面,支持民主的價值的社會,難以接受台灣接受不民主政權的統治。

於是,現實和意識形態間,中國的主觀意願和台灣主流民意間,乃至自由民主信念與反自由民主價值觀間將持續磨擦,情勢的管理將會一直是個難題,而一個中國政策也將持續地受到質疑。

註:

1.但赫魯雪夫也是第二次柏林危機,古巴飛彈危機等事件的主要策劃者。

2.卜睿哲強調台灣不可以被當作交易的籌碼,實際上,美國的一個中國政策就是建立在以台灣當籌碼的基礎上的策略。

3.外交次長許紹昌在行政院内部會議的報告。

4.有關國會的角力和「正常化」的民調,請參考李大維,《台灣關係法立法過程》,書中雖難免偶而有「藍色立場」,例如他說《台灣關係法》「台灣人權條款,近年來國會監督此條款之執行方向業已背離原立法旨趣。」等,但是這是相當好的一本書,如果讀過後有所了解後,再考慮到1988年出書的時代背景,是民進黨絕大多數領導精英都還在反對台獨並且廻避參加228公義運動時,不免覺得現在一些老獨派把他打成「老藍男」實在是相當過火。